André Zylberberg est Directeur de recherche au CNRS et auteur avec Pierre Cahuc de Les réformes ratées du Président Sarkozy, Flammarion, Paris, 2009.
Dans le cadre de notre rubrique « Polémique avec la droite » qui vise à en déconstruire le discours, nous avons sollicité l’économiste André Zylberberg. Co-auteur d’un ouvrage sur « les réformes ratées du Président Sarkozy », il revient ici sur la méthode de Nicolas Sarkozy, faite d’annonces non suivies d’effets ou d’actions mal pensées et non préparées. La réforme des taxis ou la création du RSA qu’il évoque dans son livre en sont de parfaites illustrations.
La revue socialiste : J’aimerais que vous reveniez sur trois réformes économiques emblématiques des deux premières années de la présidence de Nicolas Sarkozy que vous détaillez dans votre livre: la réforme des régimes spéciaux de retraite, la défiscalisation des heures supplémentaires et la création du Revenu de Solidarité Active (RSA). Ces trois exemples montrent à chaque fois que les promesses faites lors de la campagne présidentielle n’ont pas été tenues. Je vous propose de commencer par la question de la défiscalisation des heures supplémentaires. C’était une promesse de campagne du candidat Sarkozy qui devait, selon lui, favoriser l’emploi. Vous expliquez pourtant que la défiscalisation des heures supplémentaires est coûteuse pour les finances publiques et sans effet positif sur l’activité. Pouvez-vous nous expliquer ici en quelques mots pourquoi ?
André Zylberberg : Avant la loi sur les heures supplémentaires, environ 40 % des heures supplémentaires réalisées n’étaient pas déclarées, notamment à cause de fortes contraintes administratives qui faisaient que dans beaucoup d’entreprises, on préférait, soit les intégrer directement dans le salaire, soit en faire des primes, de rendement ou de productivité. En créant une loi sur la défiscalisation des heures supplémentaires, il n’y a en réalité aucun effet sur l’activité puisqu’elles étaient déjà effectuées, simplement elles vont être défiscalisées. Le seul résultat tangible est de creuser le déficit public. Et c’est exactement ce qui est en train de se passer : pour l’instant cette loi coûte quatre milliards d’euros par an à l’Etat et vraisemblablement plus à l’avenir. Il y a là est un exemple typique de réforme purement idéologique qui ne tient pas compte des réalités économiques.
L. R. S. : Finalement, le slogan phare de la campagne, « travailler plus pour gagner plus » n’a pas été appliqué…
A. Z. : Non. Ceux qui bénéficient de la défiscalisation ne travaillent pas plus qu’avant, mais payent moins d’impôt. A l’heure actuelle, c’est plutôt « gagner plus en travaillant pareil » sur le dos des finances publiques. En rythme de croisière, la défiscalisation des heures supplémentaires pourrait coûter 6 milliards d’euros par an. Ces masses financières auraient pu être consacrées au RSA pour qui, rappelons-le, il a fallu se battre pour trouver péniblement un milliard d’euros.
L. R. S. : Une autre réforme emblématique dont vous parlez dans votre livre, avec Pierre Cahuc, c’est la réforme des régimes spéciaux de retraite, là aussi un cheval de bataille de la campagne présidentielle, l’emblème d’une volonté réelle de réformer le système français. Que peut-on dire de cette réforme des régimes spéciaux de retraites, aujourd’hui ?
A. Z. : La réforme des régimes spéciaux de retraites illustre parfaitement ce que l’on a appelé dans notre livre la « méthode Sarkozy ». Pour ce dernier, c’était la mère des batailles. Il l’avait annoncé pendant la campagne présidentielle, répété immédiatement après. Nicolas Sarkozy devait absolument obtenir une « victoire » sur ce dossier en faisant en sorte que la durée de cotisations soit la même pour tous les Français. Il fallait donc aligner les régimes spéciaux, qui cotisaient 37 ans et demi, sur le régime général qui est d’aujourd’hui d’environ 41ans. Et cette réforme a été adoptée très vite, après seulement huit jours de grève à la SNCF. On a eu l’impression que tout était réglé, que les régimes spéciaux étaient alignés sur le régime général. Médiatiquement, la réforme des régimes spéciaux fut présentée comme le symbole du volontarisme du nouveau président et du succès de sa méthode. Mais très vite, de nombreux économistes – c’est d’ailleurs ce qui nous a donné l’idée d’écrire ce livre – ont cherché à savoir ce qui s’était vraiment passé. Certains parlementaires UMP aussi, en particulier le sénateur Dominique Leclerc, ont cherché à connaître les conditions financières précises de cette réforme. Après avoir dans un premier temps répondu « qu’il n’y avait pas de cadrage financier à cette réforme », le gouvernement a de mauvaise grâce fourni quelques éléments chiffrés un an plus tard. Au final, il apparaît que compte tenu de toutes les concessions faites en terme de grilles de salaire, d’avantages liés à l’intégration des primes, de rachats des années d’études, etc., les régimes spéciaux «réformés » coûtent plus chers qu’avant ! Cette épisode résume bien la « méthode Sarkozy » : un succès de façade (l’alignement de la durée de cotisation) sur lequel le président peut abondamment communiquer, mais une réalité pire qu’auparavant sauf pour quelques heureux bénéficiaires.
L. R. S. : Abordons maintenant l’exemple d’une troisième réforme qui est aussi très intéressante, celle qui instaure le revenu de solidarité active (rSa). Sur le site de Martin Hirsch, vous dites qu’en fait seul le S est en majuscule, le r de revenu et le a de actif sont en minuscules. Notre question est donc la suivante : qu’est-ce qu’il y a de fondamentalement différent entre le RSA et le RMI ?
A. Z. : En réalité pas grand chose. Il faut cependant rendre justice à Martin Hirsch d’avoir porté avec constance et pugnacité l’instauration du RSA. Au départ, c’était une très bonne idée, hélas le résultat final n’est pas à la hauteur des espérances. Les dispositifs du type RSA qui veulent « rendre le travail payant » existent dans un grand nombre de pays, y compris en Angleterre et aux Etats-Unis qui ne sont pas spécialement réputés pour l’étendue de la redistribution fiscale. Tous ces systèmes fonctionnent bien dès lors qu’ils respectent deux conditions. En premier lieu, ils doivent être transparents : les personnes concernées doivent exactement savoir ce qu’elles gagnent ou ce qu’elles perdent en (re)travaillant En second lieu, la différence financière entre l’inactivité et le travail doit être très forte. Aucune de ces deux conditions n’est respectée par le RSA. Le maquis des transferts sociaux nationaux et locaux demeure pratiquement identique. Il est toujours aussi difficile pour un bénéficiaire des minima sociaux de savoir vraiment ce qu’il perd et ce qu’il gagne à (re)prendre un travail. Par ailleurs, le RSA est trop peu ciblé et les incitations financières à travailler demeurent très insuffisantes. Dans les systèmes anglais ou américain, le taux marginal d’imposition est négatif : si vous touchez 100 dollars, on va vous en donner 40 en plus, donc vous allez vous retrouvez avec 140 dollars. Avec le RSA, c’est le contraire. Vous percevez certes un base forfaitaire (l’équivalent du RMI), mais si vous gagner en plus 100 euros on vous en enlèvera 38 et il ne vous restera au final que 62 euros. En d’autres termes, le taux marginal d’imposition du RSA est positif et égal à 38%… pratiquement autant que la tranche supérieure de l’impôt sur le revenu ! Dans ces conditions, si on vous propose un petit boulot, vous n’avez pas intérêt à le déclarer, vous avez intérêt à travailler au noir. Comme avant. En réalité, il y a peu de différences sur une période de travail de moins d’un an entre le RSA d’aujourd’hui et le RMI antérieur qui permettait de cumuler temporairement les revenus d’activité grâce au dispositif dit « d’intéressement ». Financièrement, les deux systèmes sont assez semblables au cours de la première année d’activité. C’est seulement après cette période que le dispositif prévu par le RSA devient sensiblement plus intéressant que ce qui existait auparavant. Mais les études ont montré que la plupart des bénéficiaires du RMI qui prenaient ou reprenaient un travail occupaient des emplois de courtes durées. Le RSA ne va donc pas changer grand chose pour elles. Toutes les expériences menées à l’étranger nous enseignent qu’il faut un dispositif transparent, très ciblé sur des catégories particulièrement défavorisées et offrant des avantages financiers élevés. Rien de tout cela n’existe dans le RSA francais qui n’est qu’une peau de chagrin.
L. R. S. : Nous en arrivons à la question de la méthode, responsable selon vous en grande partie de l’échec des réformes du président Sarkozy. Dès l’introduction, vous évoquez une stratégie de l’étouffement et de la conciliation. Pouvez-vous nous en dire plus ?
A. Z. : En ouvrant un très grand nombre de chantiers en même temps, Nicolas Sarkozy pensait pouvoir étouffer un grand nombre des opposants aux réformes en saturant leur capacité d’expertise. S’il devait rester quelques points de blocage, Nicolas Sarkozy était prêt à faire les concessions nécessaires. L’essentiel était que le train des réformes avance et finisse par passer. Mais cette stratégie a échoué. Sur chaque chantier, les opposants aux réformes étaient parfaitement préparés – bien mieux que les équipes gouvernementales ! – et ont su habilement retourner la situation à leur avantage.
L. R. S. : Vous pointez l’impréparation des réformes avec l’exemple des taxis parisiens : le rapport Attali préconisait clairement de modifier le statut des taxis parisiens en mettant fin au système des quotas et finalement c’est le contraire qui arrive, la corporation des taxis est sortie renforcée.
A. Z. : C’est vrai. Pourtant Nicolas Sarkozy pensait qu’il serait assez facile de réformer le secteur des taxis tant les manques sont criants dans notre pays. Mais les chauffeurs de taxis forment une corporation extrêmement bien organisée et, de plus, très influente d’un point de vue électoral. La réforme s’est faite dans l’impréparation la plus totale pour ne pas dire dans l’improvisation. Tout ceux qui connaissent un tant soit peu le dossier savent que le problème clé est celui des licences qui existent en nombre limité. Une licence de chauffeur de taxi coûte plusieurs centaines de milliers d’euros (jusqu’à 300 000 ou 400 000 euros), c’est une somme exorbitante qui sert souvent de capital retraite aux chauffeurs de taxi. Si on dit du jour au lendemain que n’importe qui peut devenir chauffeur de taxi, comme le laissaient imprudemment croire les déclarations de Nicolas Sarkozy, les licences ne valent plus rien. Il s’agit d’une spoliation injuste que les chauffeurs de taxi ont eu raison de refuser. Pour réformer le secteur des taxis, il fallait d’une manière ou d’une autre proposer de racheter les licences existantes au prix du marché, peut-être même au-delà, puis ouvrir le secteur en autorisant l’entrée de nouveaux chauffeurs par un examen d’aptitude. Bien sûr, une telle réforme aurait coûté cher, mais il n’y avait aucune autre solution qui soit à la fois efficace et juste.
L. R. S. : Vous dites qu’une telle réforme créerait de nombreux emplois…
A. Z. : Trois fois plus qu’aujourd’hui, puisque dans des villes comme New York ou Londres, on a à peu près trois plus de taxis (ou des véhicules dites de « petite remise ») par tête d’habitant qu’à Paris !
L. R. S. : Au final, cette réforme n’aurait donc pas coûté si cher.
A. Z. : Disons que le coût aurait pu être étalé sur le long terme. Mais en esquivant la question des licences, Nicolas Sarkozy s’est engagé dans une impasse qui a exaspéré, à juste titre, tous les chauffeurs de taxi. Leur mobilisation a été maximale. Après deux journées d’action qui ont bloqué un grand nombre de villes, les élus UMP ont clairement fait savoir à Nicolas Sarkozy et à son gouvernement qu’il était temps de siffler la fin de la récréation. François Fillon s’est alors emparé du dossier… pour mieux reculer. Ainsi, dans un premier temps, les taxis ont obtenu une détaxe supplémentaire sur le prix des carburants. Puis le gouvernement, représenté par Madame Alliot-Marie, a négocié en mai 2008 avec les représentants des taxis un protocole d’accord qui noie le poisson sous une montagne de chiffres mais permet au gouvernement de sauver la face. En réalité, ce protocole ne prévoit aucun taxi supplémentaire par rapport à ce qui était déjà dans les tuyaux. On a simplement habillé ce qui existait déjà, le plus important pour les taxis était de ne pas faire baisser le prix de la licence. Ils ont obtenu satisfaction et ils ont même obtenu d’autres avantages, comme l’ouverture d’une voie rapide sur l’autoroute A1 entre Roissy et Paris qui leur sera réservée et dont la maintenance va être très coûteuse et l’impact sur le plan écologique pour le moins discutable. Un parfait exemple de la réforme ratée : la situation s’est plutôt aggravée par rapport à ce qui existait avant la réforme.
L. R. S. : On a aussi l’impression que, pour Nicolas Sarkozy, tout doit être décidé et conclu dans l’urgence
A. Z. : Oui, cela fait partie de la stratégie de l’étouffement. A chaque fois, il faut que ça aille vite, avec des délais fixés à l’avance. Mais cette volonté de rapidité se retourne contre Nicolas Sarkozy et son gouvernement car des groupes organisés et bien préparés savent résister le temps qu’il faut et, finalement, profitent de ces délais courts pour imposer leur vision de la réforme. On a parlé de taxis mais on pourrait dire la même chose, hélas, des partenaires sociaux. A mon sens, il y a une réforme essentielle qui a été ratée, c’est celle de la représentativité syndicale….
L. R. S. : Justement vous dites dès le début de votre livre que les réformes aboutissent rarement en France et vous plaidez pour une réforme en profondeur de la démocratie sociale. En fait vous pointez il me semble deux problèmes très importants, le premier est celui de la représentativité syndicale et du faible taux de syndicalisation en France, et d’autre part vous insistez aussi sur le cumul des mandats qui rend pratiquement impossible un travail correct des députés et des sénateurs. Est-ce que vous pouvez revenir sur ces deux points ?
A. Z. : Si on regarde les processus de réformes qui ont pu aboutir dans d’autres pays, on voit qu’ils s’appuient sur deux piliers qui fonctionnent très mal dans notre pays : il s’agit de la démocratie sociale et de la démocratie politique. La démocratie sociale consiste à faire en sorte que les partenaires sociaux soient les moteurs des réformes. Ce sera le cas si, et seulement si, les syndicats représentent effectivement le monde du travail. Or, notre pays vit dans un schéma de pyramide inversée : les syndicats y sont quasiment inexistants en terme d’adhérents (8 % de salariés syndiqués, mais seulement 5 % dans le secteur privé), et à l’inverse un très grand nombre de personnes sont employées dans les structures où agissent les syndicats. En France, il y a ainsi environ 40 000 personnes « mises à disposition » des syndicats. Pour l’essentiel, les syndicats vivent directement ou indirectement de l’argent public. On estime que seulement 20 % de leurs ressources émanent des cotisations des adhérents, le reste provient de subventions diverses et de la participation à la gestion des organismes paritaires (formation professionnelle, sécurité sociale, etc.). Ces derniers sont le lieu privilégié de l’action des syndicats au détriment de l’entreprise. Cette situation contribue encore un peu plus à éloigner les syndicats du monde du travail.
Toutes les études réalisées à travers le monde montrent que les syndicats ayant de nombreux adhérents sont toujours des « syndicats de service ». Dans ce type d’organisation, si vous êtes adhérent d’un syndicat, vous avez droit à un certain nombre de services, auxquels les non adhérents n’ont pas le droit. Ces services réservés aux adhérents peuvent être très importants. Il peut s’agir d’assurances diverses, du bénéfice des conventions collectives, voire même des allocations de chômage comme c’est le cas en Suède et en Belgique. C’est ainsi que les syndicats deviennent puissants. En Suède, il y a 78 % de syndiqués, au Danemark le chiffre est de 73% et en Italie le taux de syndicalisation avoisine les 50 %. Dans les pays où règnent des syndicats de services, ces derniers sont financièrement indépendants et sont en contact permanent avec le monde du travail. Ils sont présents dans toutes les entreprises, ils ne dépendent pas de l’argent public, ils n’ont pas besoin de subventions, donc ils sont forts. Ils peuvent alors s’engager franchement dans des réformes d’envergure car ils ont la confiance du monde du travail. La réforme de la « représentativité syndicale » était donc essentielle. Elle a pourtant échoué car Nicolas Sarkozy n’a pas voulu engager les syndicats français dans la voie du syndicalisme de service. Dans notre système de pyramide inversée, les syndicats sont principalement préoccupés par la survie de leurs organisations. Il était illusoire de leur demander de « s’auto-réformer » comme l’a fait Nicolas Sarkozy. Le gouvernement aurait du indiquer clairement l’objectif à atteindre, à savoir un syndicalisme de service, et offrir de solides contreparties pendant la phase de transition.
L. R. S. : Est-ce par méconnaissance du monde syndical que la réforme de la représentativité a, selon vous, échoué ?
A. Z. : Oui et non. Nicolas Sarkozy n’avait vraisemblablement pas une vision claire de ce que devait être la réforme du paysage syndical. Mais, surtout, Nicolas Sarkozy a toujours une vision purement politique de n’importe quelle situation. Il pensait qu’il pourrait faire un « deal » avec les syndicats. C’est d’ailleurs ce qui s’est passé avec l’instauration de règles de représentativité désormais fondées sur les élections professionnelles. Mais cela ne fait que modifier les rapports de force au sein des organisations syndicales. Il n’y a toujours aucune incitation à adhérer à un syndicat et l’opacité financière n’a pas régressé. L’arrangement n’est pas la réforme.
L. R. S. : Et la démocratie politique, la question du cumul des mandats ?
A. Z. : Le cumul des mandats fait en sorte qu’un parlementaire n’existe que s’il est aussi titulaire d’un mandat local important (maire, président de conseil général ou régional, etc.). La politique française souffre ainsi de « localisme », ce qui rend les parlementaires beaucoup plus perméables aux pressions des lobbies et groupes organisés de toute sorte. C’est un sérieux frein aux réformes. Une des façons de diminuer le poids du « localisme » aurait été d’interdire le cumul des mandats tout en donnant plus de moyens aux parlementaires. Un député devrait exclusivement s’occuper de son travail législatif.
L. R. S. : Vous insistez aussi sur l’absence d’évaluation des politiques publiques….
A. Z. : En France malheureusement, les lois ne sont jamais évaluées. Il en résulte que les dispositifs s’empilent les uns sur les autres, certains tombent en désuétude au bout d’un moment, d’autres continuent à exister, mais sans que l’on sache vraiment ce qui est efficace et ce qui ne l’est pas. Dans la plupart des démocraties, les lois sont précédées d’études d’impact. C’est d’ailleurs ce qui a été fait avec le RSA mais avec un protocole critiquable et une période d’expérimentation beaucoup trop courte. Des expérimentations bien menées permettent d’avoir une idée plus précise de ce qui marche et de ce qui ne marche pas. Les lois qui en résultent ont alors des fondements plus solides. Mais le travail d’évaluation ne s’arrête pas là. Il est aussi très important de confier à des professionnels indépendants (universitaires, chercheurs, cabinets d’expertise) l’évaluation à intervalles réguliers des effets réels des lois mises en œuvre. Ce n’est pas à l’Assemblée nationale ou au Sénat de le faire. Au vu de ces évaluations indépendantes, il devient plus facile de faire émerger des consensus pour conserver, modifier ou supprimer telle ou telle partie d’une loi.
Revue Socialiste
