Quel projet pour l’aide publique au développement ?

Pierre Jacquet est directeur exécutif (stratégie) et chef économiste à l’Agence française de développement (AFD)

Le renouveau de l’aide publique au développement¹  engagé par l’adoption en 2000 des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et régulièrement confirmé, d’abord lors de la Conférence de Monterrey en 2002 puis par les chefs d’Etat des principaux pays industrialisés lors des différents sommets du G8, s’est fondé sur un projet largement technocratique. L’aide y est présentée comme un instrument au service de la réduction de la pauvreté, dans le cadre d’un processus comportant des objectifs chiffrés et des indicateurs de suivi. Cette vision s’accompagne d’une problématique de l’efficacité instrumentale de l’aide, définie et mesurée comme sa capacité à atteindre les objectifs fixés.

Certes, cette vision mécaniste est enrichie de conditions idiosyncrasiques, relevant de la qualité de la gouvernance dans les pays bénéficiaires : l’aide, nous disent les études économétriques transversales sur plusieurs pays, est efficace dans les pays « bien » gouvernés² . Pour en maximiser l’impact en termes de réduction de la pauvreté, il suffirait de l’allouer plus généreusement à ces derniers.

Ce projet technocratique a joué un rôle extrêmement utile. Au début des années 1990 l’aide a baissé pour de nombreuses raisons : disparition de l’ancrage géopolitique que fournissait la Guerre froide, contraintes budgétaires dans les pays donneurs, persistance, voire aggravation de la pauvreté, écarts considérables de croissance parmi les pays en développement et sentiment d’inefficacité de l’aide versée aux pays les moins développés. Les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ont alors donné un nouveau coup de fouet, à la fois quantitatif et qualitatif. Le fait de disposer d’objectifs et d’un suivi chiffré a permis une nouvelle mobilisation managériale dans les principales agences d’aide, et ces dernières, à l’image de l’Agence française de développement (AFD), ont connu une modernisation salutaire de leur stratégie. Pour autant, ce renouveau touche à sa fin, pour les raisons qui ont initialement fait son succès. La vision technocratique s’épuise, parce qu’elle s’avère finalement une mauvaise représentation de l’aide. Elle butte en particulier sur trois limites rédhibitoires.

La première limite tient au choix des objectifs eux-mêmes. Les OMD comprennent 8 catégories, assorties de 21 cibles et 60 indicateurs. Cette liste d’objectifs limite l’aide à un rôle de dépenses sociales en vue de réduire la pauvreté, dans ses dimensions liées au revenu monétaire et à l’accès aux services essentiels. Or, d’une part, l’ambition affichée s’avère excessive au regard de ce qu’il est possible d’atteindre en quinze ans dans de très nombreux domaines. Certes, la pauvreté absolue régresse globalement de façon significative, mais c’est davantage dû à la forte croissance chinoise qu’aux effets de l’aide au développement dans les pays pauvres. On note aussi des progrès sensibles en matière d’éducation et de santé dans certains pays. Mais on sait que de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, entre autres, n’atteindront pas la plupart des OMD. D’autre part, ces objectifs orientent l’action vers les composantes sociales des politiques publiques (redistribution, santé, éducation, accès à l’eau et à l’assainissement, par exemple). Mais pour que ces dernières correspondent à des avancées pérennes, il faut que la croissance économique soit au rendez-vous, pour fournir le socle de ressources publiques indispensable au financement à long terme des efforts sociaux. Or, la poursuite des OMD a conduit de nombreux pays donneurs à négliger les politiques de soutien à la croissance, comme le financement des infrastructures et de l’investissement, le renforcement des systèmes financiers locaux, ou l’appui au secteur privé et l’amélioration du climat de l’investissement. Les risques d’échec ou de non viabilité des objectifs atteints pourraient conduire à une forte déception et à une nouvelle « fatigue » de l’aide.

La seconde limite tient à la contrainte budgétaire dans les pays donneurs. Le projet technocratique, par définition, ne s’inscrit pas dans une priorité politique clairement définie au moment des choix budgétaires. Sa mise en œuvre, dès lors, est soumise aux incertitudes des allocations de ressources entre usages concurrents, sachant que d’autres priorités de l’action publique s’imposent inévitablement. Pour un temps, les déclarations des dirigeants, au demeurant sûrement sincères lorsqu’elles sont prononcées, peuvent faire illusion. Mais tôt ou tard, la réalité s’impose. Devant les exigences de l’action publique et la contrainte de ressources, l’aide au développement cède le pas rapidement. La profonde crise économique de 2008-2009 place les gouvernements devant des choix très contraints, alors même que les relances nécessaires sur le plan macroéconomique restreignent les marges de manœuvre pour des politiques volontaristes dans d’autres domaines.

La troisième limite renvoie à la conception même de l’efficacité. Evidemment, le souci que l’aide versée soit efficace relève du bon sens logique. Mais c’est précisément l’absence d’efficacité de processus de développement laissés aux seules forces du marché international et à des politiques publiques locales souvent déficientes qui justifie l’aide. Ce « paradoxe de l’efficacité » est rarement noté : alors que l’approche dominante cherche à justifier l’aide par l’efficacité – avec, comme conséquence, une négation du besoin d’aide en cas d’inefficacité sous prétexte de gaspillage -, c’est précisément l’inefficacité qui justifie l’aide. Les pays « bien » gouvernés sont ceux qui ont le moins besoin d’être aidés, car ils sont davantage capables d’enclencher un processus de développement par la qualité de leurs politiques et l’effet d’entraînement sur les investisseurs privés. Au-delà de cette remarque, la notion d’efficacité conserve un sens des imperfections desquelles il faut être conscient.

La première est la persistance d’un « paradoxe micro-macro », qui oblige à préciser l’horizon spatial et temporel de l’efficacité recherchée, ou, de façon équivalente, l’objectif spécifique de l’action d’aide. De nombreux projets d’aide au développement ont un impact favorable visible sur les conditions de vie d’individus, de ménages, de villages, en leur donnant par exemple accès à des services essentiels. Pour autant, cela ne suffit pas à générer la croissance économique d’un pays. L’aide publique au développement se compose d’une vaste gamme d’actions spécifiques dont la plupart peuvent être efficaces au niveau microéconomique, celui de l’individu ou de la collectivité, mais dont la combinaison peut être « inefficace » en ce qu’elle ne se traduit pas par une dynamique de croissance. Mais aider les individus est un projet louable !

La seconde difficulté de la notion d’efficacité renvoie à la nature de l’aide au développement. D’une certaine façon, la mondialisation met l’ensemble des nations devant une problématique qu’ont à traiter les Etats-nations eux-mêmes, la différence étant qu’il n’y a pas de gouvernement mondial pour y répondre. De fait, une « action publique internationale » est nécessaire, tout comme l’action publique s’impose au niveau national, pour deux grandes catégories de raisons économiques : l’impératif de redistribution, d’une part, et un objectif d’allocation des ressources face aux défaillances des marchés, d’autres part. Autant ce dernier objectif peut et doit s’accompagner d’un impératif d’efficacité, puisqu’il s’agit d’améliorer l’allocation des ressources par rapport à l’allocation spontanée, autant le premier revêt un caractère d’inévitabilité et de permanence. A partir du moment où il y a des riches et des pauvres, c’est-à-dire de l’inégalité, l’équilibre social implique une redistribution. Dans ce contexte, l’aide au développement peut apparaître, même si elle est rarement présentée ainsi, comme l’amorce d’une politique sociale mondiale, redistribuant des pays riches vers les pays pauvres. L’impératif d’efficacité subsiste, mais il a surtout du sens au niveau de l’individu aidé, auquel les transferts doivent permettre d’améliorer les conditions de vie. En revanche, la redistribution répond aux inégalités et en atténue les effets (ce qui permet de mesurer l’efficacité de la politique redistributive), mais ne peut les éradiquer : il ne faudrait pourtant pas en conclure qu’elle est inefficace et doit être abandonnée. Cette discussion suggère également que l’objectif de réduction de la pauvreté ne devrait pas être formulé seulement en termes de pauvreté absolue, comme c’est le cas dans les OMD, mais aussi en termes de pauvreté relative, c’est-à-dire de traitement des inégalités.

Au total, il est important de redonner à l’aide au développement la plénitude d’un véritable projet politique. Cette idée pourrait soulever la controverse, le terme « politique » étant interprété comme renvoyant à la « petite politique », faite de mesquineries fondées sur une vision étriquée de l’intérêt national et visant à atteindre des avantages économiques ou politiques de court terme. Il ne s’agit certainement pas de recommander que l’aide publique soit utilisée pour poursuivre des intérêts de court-terme, par exemple des intérêts commerciaux (comme cela a pu être le cas de l’aide liée) ou clientélistes. La suggestion faite ici est au contraire que l’aide au développement doit relever de la « grande politique » et être conçue à la fois comme un instrument de gouvernance de la mondialisation et comme l’un des fondements de la diplomatie des principaux pays donneurs.

Sur le plan international, l’une des tendances fondamentales de la mondialisation est l’importance prise par les sujets d’intérêt commun (les « biens publics mondiaux ») qui nécessitent une action collective internationale, tels la lutte contre le réchauffement climatique, la préservation de la biodiversité, la lutte contre les grandes pandémies, la stabilité financière internationale, la paix, etc. Chacun de ces défis ne peut être résolu que par une action commune dans laquelle les pays en développement jouent un rôle déterminant. L’aide au développement peut ainsi être conçue comme un instrument de mise en œuvre de cette action collective internationale Nord-Sud, parce qu’elle peut permettre de compenser les pays du Sud pour l’effort qui pourrait leur être demandé, mais aussi parce qu’elle peut promouvoir la compréhension commune des enjeux et le dialogue nécessaire à la recherche de solutions partagées. C’est pour cela qu’au-delà de la réduction de la pauvreté et de la promotion de la croissance, qui restent des objectifs pertinents, l’aide au développement doit aussi s’attacher à la promotion des biens publics mondiaux.

Sur le plan national, l’aide au développement devrait davantage être conçue comme un vecteur majeur de l’identité diplomatique des grands pays donneurs. Là où, au moment des arbitrages budgétaires, elle est souvent conçue comme une action certes nécessaire mais d’un ordre de priorité secondaire, elle devrait davantage apparaître comme l’instrument privilégié de la mise en œuvre d’une vision du monde dans laquelle le Sud a toute sa place, dans toutes ses composantes (pays pauvres, pays à revenu intermédiaire, pays émergents). Au lieu, comme c’est souvent le cas, de se demander quelles sont les contreparties directes de l’effort d’aide, par exemple en termes d’exportations ou de « production nationale », il vaudrait mieux utiliser l’aide au développement comme le moyen de promouvoir une vision du monde fondée sur davantage d’équité, d’action collective, de multilatéralisme. La promotion d’une telle vision du monde serait un puissant vecteur d’influence pour le pays qui s’y engage. Le rôle de l’aide, dans ce contexte, pèse davantage par l’idée qui la sous-tend que par le volume des financements en tant que tel, qui en est surtout le vecteur et le catalyseur. Pour un pays comme la France, l’aide au développement ainsi conçue serait un moyen privilégié pour préserver notre influence dans un monde de plus en plus multipolaire. Cela suppose un aggiornamento de notre projet diplomatique.

Pierre Jacquet