Elie Cohen est directeur de recherches au CNRS, professeur à l’IEP Paris et membre du CAE.
Assiste-t-on à la faveur de la crise à un retour des politiques industrielles ? L’action vigoureuse des gouvernements américain, allemand et français en faveur du sauvetage de leurs industries automobiles nationales pourrait le laisser croire. Dans les trois cas, les Etats interviennent en capital en remplacement d’actionnaires défaillants, ils soutiennent la demande par des dispositifs de « prime à la casse », ils stimulent la recherche dans le véhicule propre et entendent hâter le passage au véhicule électrique, ils conditionnent enfin leurs aides à des mesures de protection de l’emploi national.
Plus généralement les plans de relance des économies frappées par la crise comportent de plus en plus souvent des clauses de préférence nationale en matière d’achats publics. Sur le modèle du « Buy American act » on voit fleurir des dispositifs du même titre en Chine, en Espagne et ailleurs. L’argument avancé avec force est que l’argent du contribuable national doit faire travailler les entreprises nationales au profit des salariés nationaux. En France, un pas supplémentaire a été fait dans le sens de l’interventionnisme industriel avec la création du Fonds Stratégique d’Investissement dont l’ambition est de protéger le capital autochtone des visées prédatrices des investisseurs financiers étrangers. Ce fonds a pour objectif explicite d’apporter du capital public patient à des entreprises viables, mais dont le capital familial fragmenté ou sous-valorisé est menacé .
Ces trois manifestions d’un Etat qui fait retour sur la scène industrielle au lieu de laisser faire le marché, voire d’accompagner la destruction créatrice des entreprises non compétitives à la faveur de la crise, créent des tensions et des interrogations. On ne remet pas impunément en cause les règles de l’OMC et de l’Union Européenne surtout lorsque la « grande récession » peut réveiller les passions protectionnistes. La question majeure en effet est de savoir si ce retour est provisoire et justifié par l’intensité de la crise et la nécessité sociale ou s’il constitue une première réponse durable au nouvel ordre économique post-crise. On peut en effet d’ores et déjà tirer trois enseignements économiques de cette crise. La première est que les modèles de développement fondés sur une croissance extravertie, l’exportation et l’endettement à l’étranger ne sont pas soutenables comme l’illustre le cas des PECO et des pays baltes. La deuxième est que les stratégies de spécialisation dans les services financiers (Royaume Uni) ou dans la Construction et le Tourisme (Espagne) fondées sur des déficits grandissants de balance courante ne sont pas davantage soutenables. Enfin le modèle d’une économie « offshorée » attractive fiscalement, lieu de destination des investissements étrangers, bref le modèle du « tigre celtique » n’a pas davantage tenu la route. Un enseignement commun à ces trois cas est que pour importer des matières premières indispensables, des biens de consommation peu coûteux et des biens d’équipement qu’on ne produit pas il faut pouvoir exporter. Or encore aujourd’hui près de 70% des exportations sont industrielles. Un deuxième enseignement commun est que les balances systématiquement excédentaires ou déficitaires sont également problématiques. Dans le premier cas il y a insuffisance de la consommation et risque de placement hasardeux des excédents commerciaux (Allemagne). Dans le second, il y a excès de consommation et d’endettement et fragilité du taux de change (Royaume Uni). L’impératif industriel retrouve donc à la faveur de cette crise une nouvelle urgence. S’il faut exporter pour pouvoir importer, produire des biens industriels demandés sur les marchés alors les pays développés doivent dans un même mouvement se différencier par l’innovation, améliorer leur compétitivité et développer leur capital humain.
Mais que peut l’Etat dans une économie ouverte, complexe, régionalement intégrée (l’UE)? Autant on sait décrire les politiques industrielles de développement lorsque l’enjeu est le rattrapage, l’outil l’imitation, l’Etat étant alors le grand architecte. Autant la question de la politique industrielle reste ouverte quand les économies se rapprochent de la frontière technologique est que l’enjeu est l’innovation. Que peut l’Etat quand la désindustrialisation s’accélère, que la compétitivité coût s’érode notamment par rapport à l’Allemagne, que la spécialisation se banalise, que les petites entreprises ne grossissent pas et que l’investissement recule et que la rentabilité des entreprises stagne? Que peut l’Etat surtout dans une société vieillissante quand les finances publiques sont exsangues, les marges de manœuvre fiscales faibles et que les grands problèmes de soutenabilité du modèle social restent ouverts (retraite et santé)?
La politique industrielle a toujours eu un statut théorique controversé. Comme réponse à des « défaillances du marché» elle a été longtemps justifiée, mais son domaine d’application a toujours été soigneusement limité. L’Etat en effet ne devait promouvoir que des politiques horizontales, toute politique verticale réveillant le soupçon d’un retour de la politique des champions nationaux. Or un constat a longtemps fait l’unanimité des analystes : l’Etat n’est ni équipé, ni qualifié, ni en situation de « choisir » les entreprises, les technologies, les secteurs les plus porteurs. L’expérience sans cesse renouvelée des décollages économiques réussis au Japon, en Asie de l’Est et au XIXème siècle en Allemagne ou aux Etats Unis aurait du valider l’argument de la protection des « industries naissantes» : c’est bien la protection des industries nationales émergentes, le soutien ouvert des gouvernements nationaux apporté à certains secteurs qui ont favorisé les appareils industriels nationaux en formation. Mais là aussi toute une littérature a promu l’idée que le décollage japonais, pour ne prendre que cet exemple, s’était fait malgré l’intervention de l’Etat japonais et donc malgré les politiques industrielles déployées avec constance. Plus près de nous les nouvelles théories du développement ou de la croissance endogène mettent en exergue le rôle de l’Etat dans la fourniture des infrastructures physiques, intellectuelles et institutionnelles pour le développement économique. Prétendre avec les tenants du consensus de Washington qu’il suffit qu’une économie soit ouverte pour décoller c’est méconnaître les leçons de l’histoire. Comme le dit avec malice Joseph Stiglitz, si la Corée avait suivi les préceptes de la théorie de l’avantage comparatif, de la libéralisation des échanges et du refus de promouvoir l’émergence de champions nationaux, elle serait aujourd’hui une nation de cultivateurs de riz et non le leader mondial de l’Internet haut débit. Dans les développements qui suivent nous essaierons d’établir d’une part que le modèle de développement industriel inventé après guerre n’est pas reproductible, que d’autre part les tentatives de politique d’environnement compétitif menées sous l’égide de la Commission Européenne avec le marché unique et l’Euro n’ont pas réussi à inverser le cours du déclin industriel français avant, pour finir, d’indiquer les pistes du renouveau d’une politique industrielle en France.
Une politique industrielle de rattrapage : le cas français (1945-1984)
La politique industrielle française telle qu’elle a été progressivement élaborée après-guerre n’est qu’un élément du triptyque fondateur. Les élites issues de la Résistance instaurent en effet une économie de financements administrés : la Reconstruction, l’expansion doivent procéder de l’Etat qui a une légitimité supérieure à celle du marché. Ces élites installent également l’Etat au cœur du compromis social institutionnalisé. Certes un syndicalisme de lutte des classes et un patronat patrimonial ne peuvent cogérer l’économie, l’Etat n’en est pas moins le garant d’un Etat social en expansion continue et d’une protection sociale déléguée aux partenaires sociaux.
Pour qualifier la politique industrielle menée, trois situations doivent être distinguées : lorsque l’Etat se trouve face à des acteurs industriels puissants dont il prétend définir les structures et prédéterminer les orientations ; lorsqu’il fait face à des canards boiteux politiquement et socialement déstabilisateurs ; ou lorsqu’il est confronté à une absence de tout acteur industriel dans un secteur décisif pour l’indépendance nationale, c’est alors le domaine d’élection des grands projets1. Dans ces trois cas, les dispositifs d’intervention sont formellement comparables : plans sectoriels, subventions ou bonifications à la modernisation, à l’investissement, à l’exportation, à la concentration etc… en pratique les effets de ces outils sont radicalement différents. Nous n’allons pas revenir en détail sur le bilan des politiques industrielles françaises de 1945 à 1984 si ce n’est pour rappeler d’une part que les seules politiques industrielles dont on peut dire qu’elles ont pesé sur la spécialisation sont en nombre limité – les politiques inspirées du colbertisme high tech -, et d’autre part pour rappeler les raisons de la renonciation par l’Etat français aux politiques industrielles structurantes de l’après-guerre.
Le colbertisme high-tech est la forme historique qu’a pris l’intervention de l’Etat-nation armé du monopole de l’intérêt général dans sa relation aux industries dites de pointe de l’après guerre à 1983. Les grands projets nucléaire, spatial, pétrolier, ferroviaire, télécommunications, aéronautique civile et militaire illustrent cette modalité particulière d’intégration des politiques industrielles, technologiques, de la concurrence, et de la commande publique. Le grand projet est souvent basé sur un pari technologique. Il est porté par une Agence (CEA, CNES, C.N.E.T…). Sa réalisation passe par un transfert de résultats et une coopération organique avec l’industrie. Celle-ci n’est pleinement fructueuse que parce que l’Etat pratique le protectionnisme offensif, pré-finance le développement industriel, transfère les résultats de la recherche publique au champion national, assure les débouchés par la commande publique, permet l’amortissement des investissements par les longues séries, facilite le développement en mettant les moyens de l’Etat régalien au service du champion national public ou privé2. La réussite du grand projet intervient lorsque l’Etat lance un programme d’équipement basé sur les technologies développées et que le marché international adopte les biens et services qui en sont issus. Innovation technique, naissance de nouveaux usages, protectionnisme offensif, développement d’un nouvel acteur industriel et ingénierie socio-politique sont les facteurs structurants du grand projet.
Hors les choix majeurs de l’intégration européenne et des politiques de désinflation compétitive opérés en 1983 qui rendaient plus difficiles les politiques discrétionnaires de soutien des champions nationaux, d’aide aux canards boiteux ou de protection du capital autochtone, trois types d’arguments propres aux dynamiques des secteurs aidés permettent de comprendre que le mode colbertiste d’intervention ait disparu.
- Le premier tient aux dynamiques de sous-systèmes industriels sectoriels. La réussite du grand projet colbertiste est la première source de sa banalisation, les champions nationaux et les exploitants publics qui en sont issus ont tendance à privilégier leur insertion dans le marché international sur toute autre considération.
- Le second tient à l’épuisement historiquement constaté de cette modalité d’intervention. L’un des derniers « grand projet » identifiable est celui des Telecom puisque le plan de rattrapage date de 1974. Depuis, les plans télématique, satellite, câble sont apparus mais ils ont davantage enrichi la chronique des white elephants que donné naissance à des industries puissantes. Lorsque la perspective équipementière est absente (bio-technologies et océanographie) ou que l’objet scientifique se prête mal aux grandes agences technologiques (Internet, bio-technologies) ou que la perspective industrielle s’éloigne (la fusion nucléaire), il est bien difficile de trouver un avenir au modèle national du grand projet.
- Enfin les grands projets d’origine nationale comme Ariane, Airbus ou même du TGV sont devenus européens. Certes, dans ces trois cas, l’initiateur technologique et politique a été français, mais ces projets pour réussir sont devenus européens. La question dès lors se déplace : si le colbertisme high-tech dans un seul pays n’est plus praticable, peut-il exister une puissance publique européenne qui prenne le relais ?
