Elisabeth Guigou est députée et secrétaire nationale du Parti socialiste en charge de la réforme de l’Etat et des collectivités territoriales.
Nos régions n’ont que vingt-sept années d’existence. Elles sont beaucoup moins riches que leurs homologues espagnoles ou allemandes. Elles se sont pourtant imposées comme un acteur essentiel de l’aménagement du territoire, du développement économique et de la cohésion sociale aux côtés des départements et des communes. La création de collectivités régionales autonomes, dotées de leurs élus et de leurs ressources propres reste la plus marquante innovation des grandes lois Mauroy-Defferre complétées par la réforme Raffarin de 2003. Elles ont transformé la France jacobine et centralisée en une République décentralisée, ou l’Etat reste fort, mais où les initiatives régionales et locales peuvent s’exprimer et se réaliser. Elles ont contribué à « enraciner l’unité de la République dans la diversité et la responsabilité des collectivités locales »[1].
[1] Pierre Mauroy, « Déclaration de politique générale », 8 juillet 1981
C’est cette réussite là, et ses bienfaits pour nos concitoyens, qui sont menacés par les projets du gouvernement sur la fiscalité locale et l’organisation territoriale. Alors qu’en une génération, la décentralisation s’est ancrée dans la République, emportant l’adhésion massive des nos concitoyens[1], le gouvernement veut imposer une contre-réforme recentralisatrice et régressive. Pourtant une véritable réforme est souhaitable et possible qui marquerait une nouvelle étape de la décentralisation, qui clarifierait mieux les responsabilités de l’Etat et des collectivités territoriales et renforcerait nos régions dans l’Europe du XXIème siècle.
Nos régions ont montré leur utilité et leur efficacité
Elles ont massivement investi dans la rénovation des lycées, la formation professionnelle et l’apprentissage, l’emploi et l’insertion, les transports ferroviaires (1000 gares créées ou rénovées), la recherche, l’enseignement supérieur, le développement durable dans l’agriculture et les territoires ruraux, le bâtiment et l’industrie, les énergies renouvelables, et les nouvelles technologies. Elles se sont mobilisées contre la crise en mettant en oeuvre les plans de relance régionaux qui représentent le tiers des sommes engagées par l’Etat.
Malgré cela, et contrairement à ce que prétend le gouvernement, les impôts régionaux ont très peu augmenté (en moyenne 3 euros par an et par habitant). Les régions sont bien gérées : leur budget ne perçoit que 2% des impôts payés par les Français alors que l’Etat en reçoit 78%. Quant à la dette des régions, elle représente moins de 1% de la dette de l’Etat et elle a diminué depuis 1995 alors que la dette de l’Etat a explosé depuis 2003. On voit que le procès intenté par le gouvernement aux régions, qui seraient irresponsables et dépensières relève de la plus évidente mauvaise foi. D’autant plus que, si les dépenses des régions progressent, c’est aussi parce que le gouvernement, incapable de financer ses propres politiques, se retourne désormais vers les collectivités territoriales pour cofinancer des politiques nationales. Le gouvernement demande aux régions de financer désormais à hauteur d’au moins 33% les investissements relatifs notamment au plan Campus des universités ou aux Lignes à grande vitesse (LGV) pour lesquelles plusieurs milliards d’euros sont demandés aux régions. De plus le gouvernement conditionne ces investissements, pourtant essentiels pour les Français, à la participation financière des collectivités territoriales. Et il existe de nombreuses autres politiques nationales pour lesquelles le gouvernement se retourne désormais vers les régions. Il en va ainsi de la reconversion des casernes fermées après la révision de la carte militaire, du financement de la mise en accessibilité du réseau ferroviaire aux personnes handicapées, ou du financement du logement étudiant.
Les régions menacées par les projets de l’Elysée
L’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales, pourtant inscrite dans la Constitution, est gravement compromise par la suppression de la taxe professionnelle. Certes une vraie réforme de la fiscalité locale est devenue indispensable pour plus de justice, d’égalité, d’efficacité et de lisibilité démocratique. La taxe professionnelle, cet « impôt imbécile » comme disait François Mitterrand, doit être réformée car elle pénalise l’investissement et l’innovation. En outre, la taxe d’habitation acquittée par les ménages est très injuste car ses bases ne correspondent plus à la valeur réelle des biens et parce qu’elle ne tient pas compte des revenus. Mais le projet fiscal du gouvernement est dangereux : non seulement il ne porte pas remède à l’injustice de la taxe d’habitation, mais de surcroit, en allégeant l’impôt sur les entreprises il va conduire mécaniquement à un alourdissement de la fiscalité sur les ménages. Ce transfert de l’impôt vers les ménages sera double : dans les budgets des collectivités et dans le budget de l’Etat pour compenser le déficit des ressources créé par l’allègement fiscal au bénéfice des entreprises. La suppression de la taxe professionnelle menace les finances des collectivités territoriales, et donc les services publics locaux. Elle sera remplacée par la Cotisation économique territoriale (CET) et le reste sera partiellement compensé par des transferts d’impôts nationaux et par des dégrèvements d’impôts.
Les Régions seront les principales victimes de ce système car la nouvelle répartition des impôts entre les collectivités sera très défavorable aux régions. Celles-ci sont totalement dépouillées de la fiscalité des ménages. Certes elles récupèrent un quart de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVA) qui se substitue à la taxe professionnelle, ainsi que l’IFER (imposition forfaitaire sur les entreprises en réseaux) sur le matériel roulant du réseau ferré national et l’IFER sur les répartiteurs principaux (télécoms). Mais le taux de la CVA étant fixé une fois pour toutes à 1,5%, les régions ne pourront plus moduler les taux de l’impôt économique et perdront leur autonomie fiscale. Les conséquences économiques et sociales seront lourdes. L’allègement de l’impôt sur les entreprises diminuera les investissements des régions, aggravera l’injustice sociale en répercutant sur les ménages le manque à gagner de l’impôt sur les entreprises, et fragilisera le lien entre les entreprises et les territoires. L’absence totale de péréquation aggravera encore davantage les inégalités territoriales entre régions, entre départements, entre communes. Si de surcroit les régions, comme les départements, perdent leur clause de compétence générale, il leur sera interdit de subventionner les associations, les clubs et les manifestations sportives, les évènements et établissements culturels. Combien, alors, de ces activités qui font le lien social et culturel seront obligées de cesser parce qu’à l’évidence les communes, surtout les plus petites et plus pauvres d’entre elles, seront incapables de les financer en totalité ? Les citoyens et les services publics locaux, seront les premières victimes des projets du gouvernement. La solidarité territoriale dans les zones rurales et urbaines défavorisées sera gravement compromise.
La décentralisation et la démocratie locales sont aussi très menacées
Le gouvernement veut remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux par des « conseillers territoriaux » qui représenteraient à la fois les régions et les départements. Ils seraient élus selon un scrutin mixte à un tour : 80% d’entre eux selon un scrutin uninominal majoritaire à l’échelon du canton, et les 20% de sièges restants seraient attribués selon une répartition proportionnelle au plus fort reste. Priver une collectivité de ses propres élus c’est trahir la lettre et l’esprit de la décentralisation. Qui peut croire que le « conseiller territorial », mélange du conseiller général et du conseiller régional, pourra siéger le matin dans son département et l’après-midi à la région, pour rendre compte le soir dans sa commune. Le gouvernement organise la confusion des rôles, et pire, il légitime le cumul des mandats. La région a besoin d’élus qui lui soient propres pour animer les politiques régionales et rendre compte aux citoyens des progrès en matière de formation professionnelle, recherche, compétitivité des territoires. La vocation des conseillers généraux élus des départements est différente : ils mettent en oeuvre des projets de proximité auprès des personnes âgées, des handicapées, des familles, des personnes en situation de précarité.
Le projet du gouvernement éloignera les élus des départements des politiques de proximité dont ils ont la charge ; il affaiblira considérablement les régions en les transformant en fédération de cantons. L’élection des conseillers territoriaux au niveau des cantons favorisera les inaugurations, au détriment de l’innovation, la recherche, le développement et l’aménagement du territoire.
Pire le nouveau mode de scrutin sera anti-démocratique. Le 15 octobre dernier, l’assemblée générale du Conseil d’Etat a, par un avis que le gouvernement a évidemment refusé de publier, sévèrement critiqué le mode de scrutin de ces nouveaux élus. Le Conseil d’Etat estime que « le mode de scrutin projeté (…) est de nature à porter atteinte à l’égalité comme à la sincérité du suffrage compte tenu des modalités complexes de la combinaison opérée entre le scrutin majoritaire et proportionnel dans le cadre du scrutin à bulletin unique ». Il permettrait à une liste ayant recueilli, au niveau régional, moins de votes qu’une autre, de recueillir plus de sièges qu’elle. Les projections électorales montrent que dans 5 à 10 % des cas, les résultats des cantonales de 2008 auraient été purement et simplement inversées. Et dans 90 % des cas, cela aurait été en faveur de l’UMP. Car traditionnellement le regroupement de la gauche s’effectue au second tour. La droite espère ainsi s’offrir les pouvoirs locaux avec 30% seulement des voix. Antidémocratique, ce scrutin rendrait les collectivités ingouvernables, comme le souligne le Conseil d’Etat : « Le mode de scrutin retenu n’apparait pas de nature à garantir, ni au Conseil général, ni au Conseil régional, l’établissement d’une majorité stable propre à assurer le bon fonctionnement de ces collectivités territoriales ».
Pire encore, si le projet était adopté, le recul de la parité dans les régions de notre pays serait rude car seul le scrutin de liste garantit le respect de la parité. C’est ainsi que la France peut s’enorgueillir d’avoir aujourd’hui 47,6% de conseillères régionales. Pour les élues, particulièrement mobilisées à l’Assemblée Nationale comme au Sénat et quel que soit leur groupe politique, c’est un recul inacceptable de l’égalité démocratique. Des projections montrent qu’en 2014 « les femmes perdraient 58% des sièges qu’elles détiennent dans les conseils généraux et régionaux ». Enfin, il n’y a aucune garantie sur les économies réalisées, ce qui est pourtant la promesse du gouvernement. « L’étude d’impact qui accompagne le projet de loi présente des insuffisances notables sur plusieurs points, quant aux conséquences financières attendues du projet », note le Conseil d’Etat. Même dans la meilleure hypothèse, l’économie dégagée par la création des conseillers territoriaux serait de 1 pour 1000 des dépenses de fonctionnement des départements et des régions. Ce projet n’est en réalité qu’une manipulation électorale dont l’objectif est d’affaiblir la gauche qui dirige la grande majorité des collectivités territoriales et de favoriser l’UMP.
Ce que serait une véritable réforme
Bien sûr, une réforme de la fiscalité locale et de l’organisation territoriale est nécessaire pour rendre la fiscalité plus juste, remédier aux inégalités territoriales, interdire les doubles emplois, améliorer l’intercommunalité et parfaire la décentralisation. Une véritable réforme territoriale devrait avoir pour objectif de renforcer les régions en achevant la décentralisation de l’Etat. Dans le cadre européen, les régions ont vocation à devenir le principal acteur du développement économique, et de l’aménagement du territoire. Les régions françaises doivent comme les régions européennes avoir les moyens de leurs compétences. Il est donc essentiel de leur garantir des ressources suffisantes et dynamiques, c’est-à-dire qui évoluent au même rythme que le Produit intérieur brut.
Il faut parfaire la décentralisation car s’il existe des doublons c’est d’abord entre l’Etat et les régions, et entre l’Etat et les départements. Car le gouvernement recentralise, en créant par exemple un Fond national pour la formation et l’insertion des jeunes – compétence régionale – ou encore en privant les collectivités francilliennes des décisions concernant les futurs transports ferroviaires dans le cadre du Grand Paris. Une vraie réforme consisterait à transférer aux collectivités territoriales les services de l’Etat qui interfèrent avec les compétences locales et bien sûr à assurer les ressources qui permettent de les financer. Un acte III de la décentralisation devrait d’abord porter sur la redéfinition des missions de l’Etat. Celui-ci devrait être un Etat stratège qui assume pleinement ses missions régaliennes, économie, emploi, justice, police, affaires étrangères, relations européennes, un Etat qui garantisse la solidarité nationale (hôpitaux, sécurité sociale, logement social) et qui prépare l’avenir en soutenant les grandes priorités nationales (éducation, recherche). L’Etat devrait aussi mettre en oeuvre une véritable péréquation pour réduire les inégalités entre régions, et à l’intérieur des régions, entre départements. Par exemple, le contraste entre la richesse du département des Hauts-de-Seine et la pauvreté de la Seine-Saint-Denis n’est plus supportable et ne peut être réduit seulement au niveau de la région Ile-de-France.
La spécialisation des compétences respectives des régions et des départements est déjà un fait majeur. La quasi totalité des budgets des régions va à ses compétences propres : transports, formation professionnelle, lycées, recherche et développement économique. Symétriquement pour les départements, la quasi totalité des budgets va à l’action sociale, aux investissements routiers et à l’aide aux communes. Les compétences partagées représentent une part limitée, soit 10 %, des budgets des régions et des départements. Pour ces compétences partagées, et afin de simplifier les procédures et d’améliorer la lisibilité pour les citoyens et les élus, un « chef de file » devrait être désigné, qui serait le principal co-financeur du projet. Ainsi la vie associative mais aussi sociale et économique continuerait à pouvoir être encouragée localement, au plus près des citoyens et du pilote de l’opération.
Une réforme d’ensemble de la fiscalité locale est devenue nécessaire, d’abord pour remédier à l’injustice de la taxe d’habitation, par une révision des bases locatives et par la prise en compte des revenus des habitants. La perte des recettes de la taxe professionnelle devrait être intégralement compensée par un impôt économique local qui garantisse des ressources dynamiques et maintienne le lien entre les entreprises et le territoire où elles sont implantées. Enfin et ce n’est pas le moins important, une réelle péréquation entre territoires riches et pauvres devrait être financée par un fond national, suffisamment doté pour aider les communes et les départements à se développer et à financer les services publics locaux. Le couple région-métropole doit être renforcé pour que nos villes et nos régions mettent en oeuvre des services publics de meilleure qualité pour nos concitoyens, et des projets ambitieux et compétitifs à l’échelle européenne et mondiale.
[1] Selon un sondage TNS-SOFRES « Les Français et les régions » du 8 décembre 2009, 86% des Français se disent attachés à leur régions et 70% d’entre eux jugent leur Conseil régional efficace.
Elisabeth Guigou
