Un projet porteur (1969-81)
Dans les années 1970, Georges Pompidou, puis Valéry Giscard d’Estaing renâclent à réformer les institutions locales. Alors, qu’un sondage de la SOFRES en décembre 1970 révèle que 64 % des personnes interrogées sont favorables à une réforme régionale, et 59 % à la désignation d’une assemblée par le biais du suffrage universel, les décrets de 1970, puis la loi de 1972 établissant des Etablissements publics régionaux (EPR), ne font qu’élargir timidement les pouvoirs des collectivités locales. Or, le contexte du début des années 1970 est pourtant favorable à une réforme. La renaissance des « mouvements régionalistes » depuis la fin des années 1960 atteint son zénith. En Bretagne, en Corse, en Alsace, dans le midi occitan…, les attentes se multiplient[12].
Le PSU est proche de ces mouvements. Lors de l’élection présidentielle, en 1969, Michel Rocard, s’appuie sur la thèse n°VI adoptée par le congrès du PSU en mars qui fait de « la décentralisation de l’organisation économique » l’un des trois axes permettant de faire naître la société socialiste dans les pays industriels. L’objectif est le « contrôle » des décisions économiques par les masses, par l’intermédiaire de collectivités locales, notamment les collectivités régionales. Le NPS (Nouveau Parti socialiste) d’Alain Savary, lors d’un conseil national extraordinaire sur la régionalisation les 30 et 31 janvier 1971 en Avignon, propose de conférer à la région une légitimité populaire libérée de la tutelle, mais surtout veut lui donner de réels moyens d’existence, tant en termes financiers qu’en termes de compétences propres, même si la motion finale reste un peu floue sur celles-ci. François Mitterrand et la CIR l’affirment aussi dans leur « Contrat socialiste » de 1970. Dans ce que les conventionnels appellent Le socialisme du possible[13], la décentralisation y est réaffirmée comme un principe de base de la réforme de l’Etat.
La prise du PS par François Mitterrand en 1971, si elle change la donne sur bien des points, ne vient donc pas modifier la position des socialistes sur la régionalisation. On retrouve dans le programme « Changer la vie » de 1972 un chapitre entier consacré à la réforme des collectivités locales. Celui-ci a fait consensus, le premier canevas présenté par Jean-Pierre Chevènement le 23 octobre 1971 est, en ce qui concerne le chapitre consacré à la décentralisation, approuvé à l’unanimité. Parmi les 92 mesures immédiates, la régionalisation figure parmi les priorités des « réformes politiques » qui visent à « restaurer la démocratie »[14], car « La France vit encore sous Napoléon ». Pour les rédacteurs, le pouvoir confond « déconcentration » et « décentralisation ». Si le PS préconise de maintenir la commune « comme la cellule de base de la démocratie », il centre son propos autour de la réforme régionale. La région sera une « nouvelle collectivité territoriale de plein exercice, apte à assumer certaines attributions détenues à présent par l’Etat et à coordonner les initiatives des collectivités locales de base, auxquelles elle ne saurait se substituer ». Elle vient se superposer aux départements et aux communes, afin d’assumer des fonctions jusqu’alors détenues par le centre ou mal coordonnées entre les collectivités. Economiquement, les régions programmeront leur développement en harmonie avec les autres collectivités dans le cadre de « plans régionaux », qui seront négociés avec l’Etat. Ceux-ci prévoiront notamment « les équipements à créer » et « les activités productives à promouvoir ». En même temps, les régions pourront procéder « au contrôle des entreprises privées de leur circonscription » en collaboration avec l’Etat. L’objectif global est de « résoudre les déséquilibres géographiques ». Pour développer cette politique, les nouvelles collectivités bénéficieront de transferts d’impôts.
D’un« point de vue culturel », partant du constat que « la diversité culturelle a été totalement étouffée par la diffusion d’une culture imposée par Paris », le PS propose l’autonomie des universités, la création de télévisions régionales et l’enrichissement des « cultures ethniques ». Le PS s’appuie ici sur les revendications des mouvements régionalistes. Enfin, d’un point de vue plus politique, le PS prévoit l’élection d’une assemblée régionale au suffrage universel direct, selon un scrutin à la proportionnelle départementale. Cette collectivité pourra discuter « les modalités d’application des lois votées par le Parlement national », en dehors de certains domaines, la défense, la diplomatie, la monnaie notamment. En outre, le programme prévoit la création d’un Conseil économique et social consultatif, donnant la parole aux représentants des mondes socioprofessionnels. Ici, on retrouve une ligne de démarcation forte par rapport notamment au PSU, qui envisage lui une autogestion régionale plaçant les mouvements ouvriers au cœur du système régional. Le caractère « consultatif » de ce conseil renvoie à une double tradition du mouvement socialiste : la méfiance envers les corporatismes, et la volonté de distinguer avec soin le suffrage universel, souverain, du pouvoir issu d’éventuels « conseils ouvriers ». Le projet politique envisage ensuite la redéfinition territoriale des régions (10 à 12), afin de « briser les féodalités provinciales (…) et faciliter la planification régionale ». Certains cas sont mis entre parenthèses, notamment celui de la Corse (où « des exigences particulières » émergent), qui disposera d’un statut propre.
Enfin, le projet politique envisage de développer une politique autonome (non précisée) pour les régions frontalières, compte tenu « des évolutions prévisibles dans le mouvement des échanges au sein de la CEE ». Le programme « Changer la vie » synthétise bien les apports antérieurs de la famille socialiste. Il en fait un point déterminant des réformes institutionnelles de la Ve République dans le but de rééquilibrer la structure du pouvoir. La philosophie du projet socialiste se retrouve à la fin de l’année 1972 dans le Programme commun de gouvernement signé entre le PS et le PC[15] : une assemblée élue au suffrage universel direct à la proportionnelle ; des compétences poussées en terme de planification et du point de vue de l’intervention économique ; et enfin des compétences culturelles, notamment pour « l’épanouissement des cultures locales ». Il est plus en retrait sur l’idée d’une réforme des circonscriptions régionales, laissée à l’initiative parlementaire. Le programme commun englobe enfin aussi la réforme régionale dans une réforme plus large de la décentralisation et des « collectivités territoriales », comme le fait celui du PS. Le projet est une habile synthèse consensuelle entre les propositions socialistes et celles du PC.
Fort de ses idées, le PS se lance dans une bataille de l’opinion en critiquant vertement la réforme instituant les EPR en 1972. Lors du débat parlementaire, Gaston Defferre, président du groupe socialiste, rejette un projet de loi qu’il considère comme une fausse réforme du statut des collectivités locales. Les socialistes sont d’avis que les nouvelles régions ne sont que des « relais de l’action de l’Etat ». Les orientations plus précises sont données au PS par la Commission « Collectivités locales et régions », animée par Yves Durrieu[16] et Louis Le Pensec. Le 28 novembre 1973, ce dernier dépose un contre projet de loi, véritable « charte régionale des députés socialistes et radicaux pour la législature ». Le combat se retrouve même à l’intérieur des institutions nouvellement en place : Alain Savary, à la tête de l’EPR de Midi-Pyrénées, lors de la session inaugurale du 10 janvier 1974, n’hésite pas à parler de « l’imperfection des textes législatifs ». Dès lors, la ligne est tracée et le PS ne change plus de cap : lors des élections présidentielles de 1974, François Mitterrand propose d’en faire une « communauté de destin », sept ans plus tard, il parle d’une décentralisation qui doit devenir la grande affaire de son septennat[17]. Le PS voit ici son discours amplifié par l’attitude de Valéry Giscard d’Estaing qui, à Dijon le 24 novembre 1975, déclare que le « rôle de la région n’est pas d’administrer elle-même, ni de gérer elle-même, ni de substituer son intervention au pouvoir de décision des collectivités locales ». En 1979 et 1980, le PS dépose deux projets de lois sur la décentralisation, véritable tour de chauffe des projets Defferre de 1982. En 1981, le PS produit une brochure intitulée La France au pluriel, qui résume ses quatre idées directrices en matière de réforme des collectivités locales : une décentralisation réelle des pouvoirs par la suppression de la tutelle préfectorale ; une redéfinition des pouvoirs entre le centre et l’ensemble des collectivités locales ; la création de la région comme nouvelle collectivité locale de plein droit, désignée au suffrage universel direct, disposant d’un réel pouvoir de décision ; une redéfinition de la fiscalité locale. Le PS reprend ici ses propositions antérieures, dans une continuité évidente, mais se montre plus réservé sur les liens « décentralisation / autogestion ».
Ces projets, même s’ils sont parfois contestés à l’intérieur du parti[18], sont appuyés par les expériences menées par les élus socialistes dans les EPR. Sept puis neuf régions sont en effet dirigées dans les années 1970 par des coalitions de gauche. Les présidents de région tentent alors d’initier un mode de gouvernance régionale « socialiste » comme l’illustre la première conférence socialiste des régions qui se réunit en 1974. Le Président de l’EPR du Limousin, André Chandernagor, incite les élus socialistes à placer le débat sur le terrain politique et à initier de véritables plans régionaux quitte à s’opposer aux préfets. Alain Savary soutient aussi une telle thèse et pousse le raisonnement jusqu’au bout en Midi-Pyrénées. Il constitue des groupes de travail et propose à l’administration un « plan de développement régional », et en assure la publication auprès de l’opinion, via un éditeur toulousain[19]. Pour lui, la rédaction d’un plan régional par les EPR, après de vastes consultations démocratiques qu’il impose, doit conduire à une réelle autonomie régionale. Comment l’organe qui institue le plan ne pourrait-il pas en assurer son application ? Il n’hésite pas en ce sens à écrire au Premier ministre, le 28 avril 1975, pour l’informer de son attitude. Ces élus socialistes veulent donner à la région une réalité politique.
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