La régionalisation dans la décentralisation (1982-2007)
Arrivé au pouvoir le 10 mai 1981, François Mitterrand fait donc de la décentralisation l’une des grandes affaires de son premier mandat. Le projet de loi est confié à Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur, qui cherche à « inverser complètement le courant » (Le Monde, 10 juin 1981) : « La centralisation telle qu’elle existe en France constitue une méthode de gouvernement et une structure d’organisation politique archaïque, paralysante, dépassée, qui ne répond plus aux exigences de la vie moderne et de la compétition entre les nations évoluées ». Autonomie de décision des assemblées locales élues au suffrage universel (y compris les régions), suppression des tutelles a priori, autonomie financière, définition de nouvelles compétences seront les clefs de la réforme. La première loi est votée le 2 mars 1982, soit moins de 10 mois après l’élection de François Mitterrand, malgré une vive opposition des droites, notamment au Sénat.
Le premier trait fondamental des lois Defferre est la suppression de la tutelle préfectorale sur les collectivités locales. C’est la première préoccupation du législateur en 1981. Gaston Defferre l’affirme au Monde dès le 10 juin 1981 comme un principe fondamental : « La décentralisation (…) supprimera des services ministériels parisiens qui devront, je le répète, fermer. Faute de quoi, il n’y aura jamais de décentralisation véritable. Car, aussi longtemps que ces bureaux fonctionneront, ils appelleront à eux les dossiers. Or, un dossier adressé à Paris pour trancher, c’est une tutelle renforcée, du temps et de l’argent gaspillés. Or, c’est précisément ce dont le gouvernement actuel ne veut plus. Il ne veut plus de tutelle sur les assemblées élues ». Les lois de décentralisation, en plaçant le contrôle a posteriori, permettent une réelle liberté de l’action locale. Elles responsabilisent les élus locaux comme le prévoit la loi du 2 mars 1983. C’est la fin du jacobinisme et des excès du pouvoir gaullien. Les socialistes imposent une véritable révolution dans le fonctionnement des rouages de l’Etat.
Le second point fondamental des lois Defferre est l’institution de la région comme collectivité locale. C’est sur ce point que les débats préparatoires ont été les plus complexes. Si l’on suit le témoignage de Pierre Mauroy dans ses Mémoires, François Mitterrand aurait préféré confier plus de pouvoirs aux départements. Finalement, il se laisse convaincre par son Premier ministre et son ministre de l’Intérieur, tout en considérant que l’essentiel des pouvoirs doit appartenir aux deux autres collectivités. Mais, la région sera désormais élue au suffrage universel direct et disposera de compétences propres. Les socialistes mènent à bien une réforme qu’ils suggéraient depuis le début des années 1970. Pourtant, le projet reste prudent. Le découpage territorial n’a pas été remis en cause, tant en métropole qu’outre-mer[20]. Le texte est relativement frileux sur les pouvoirs de la région. Plusieurs lois, votées tout au long des années 1982 et 1983, confient aux régions des missions de coordination et de programmation : planification, aménagement du territoire, développement économique en sont les maîtres mots. La région doit définir les orientations de son devenir économique, bénéficiant pour cela des aides de l’Etat et de l’Europe, négociées par des « contrats de plan ». En outre, les assemblées régionales disposent de compétences précises : elles sont responsables des équipements scolaires pour les lycées et des transports pour les liaisons d’intérêt régional (notamment pour les trains régionaux) ; elles structurent la formation professionnelle ; elles appuient les politiques de protection de l’environnement, et l’aide à la recherche. Responsables notamment des lycées, les régions accompagneront par leur action la démocratisation de l’enseignement secondaire. Ils essaient ici surtout de hiérarchiser les champs d’intervention du politique. Dans le domaine éducatif, le pouvoir distingue quatre niveaux de compétences : l’école primaire aux communes , le collège au département, le lycée à la région, et l’université à l’Etat. Enfin, et toujours dans la continuité des revendications du PS, la région a la possibilité de faciliter la mise en œuvre du droit à la « différence », autrement dit elle peut favoriser l’expression des « identités régionales », notamment le soutien aux langues, ou aux cultures locales[21]. Elle devient même un acteur décisif de la politique culturelle, en programmant l’essor des équipements culturels, afin de réduire les déséquilibres entre les grandes métropoles régionales et les petites villes.
Les lois qui instituent la « région », bien que rédigées par des hauts fonctionnaires et discutées quasi exclusivement par les parlementaires (une procédure très centralisée), sont très vite approuvées par l’opinion publique. Les sondages révèlent tout au long des années 1980 que la région est jugée par les Français comme l’institution locale d’avenir. Les enquêtes réalisées par la SOFRES privilégient la région face au département : 59 % contre 26 en 1985, 63 % contre 29 en 1988, 70 % contre 20 en 1991[22]. Pour autant, l’institution régionale est jugée comme la grande perdante de la décentralisation. Les questions financières ont immédiatement soulevé des questions délicates. Gaston Defferre ne s’y trompe pas. Devant la FNESR, à Niort, le 3 décembre 1983, il insiste particulièrement sur ce point voulant rassurer les responsables politiques des différentes assemblées. Cependant, les premiers budgets régionaux révèlent que les départements seront plus riches que les régions. En outre, la réforme, établie selon la théorie dite « des blocs de compétences », est jugée trop figée. Certaines actions impliquent en effet l’ensemble des acteurs, tant locaux que nationaux ou même européens parfois, notamment pour le développement d’infrastructures. Dès lors, les initiatives locales se sont trouvées soumises à de perpétuelles négociations entre les différents niveaux, ce qui ralentit considérablement l’essor de grands projets. Cela s’explique par le fait que la région a surtout pour tache de favoriser la coordination des initiatives locales et nationales. Dès lors, elle est surtout considérée comme un lieu de discussion, d’arbitrage des conflits centre / périphéries. La région devient donc le porte-voix des élus locaux, mais reste d’un point de vue de ses propres compétences dans un domaine étriqué.
Les lois Defferre consacrent cependant les élus locaux dans une fonction politique pleine et entière, jusqu’alors limitée par la tutelle exercée par le pouvoir administratif des préfets. L’objectif qui consiste à créer de nouveaux équilibres, entre les traditions jacobines et le respect du suffrage universel local, fait de la région l’échelon clef de la réforme, le support de l’équilibre entre le centre et les collectivités de base. Pour autant, comme le ressent le maire de Marseille face aux élus socialistes lors du congrès de Niort, le combat n’est pas fini : « Ne restons pas sur la défensive, camarades, c’est une mauvaise position, Attaquons ! ». Les 40 lois et 300 décrets signés par François Mitterrand entre 1982 et 1984 sur la décentralisation sont un point de départ juridique. Les transferts de compétence ne sont définitifs que le 31 décembre 1985. Il reste aux socialistes à imaginer un mode de gouvernement pour les régions.
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