Les socialistes à la recherche d’un nouvel élan
Partant de leurs expériences de chef d’exécutifs régionaux, les socialistes ont essayé de donner un second souffle aux lois Defferre depuis une vingtaine d’années. La principale question soulevée renvoie au financement des budgets régionaux. En 1996, les communes brassent un budget de 443 milliards de Francs, les départements 229, les régions seulement 74… Dix ans plus tard, Adrien Zeller, président UMP de la région Alsace, et Alain Rousset, président PS de l’Aquitaine, dénonçaient ensemble le « jacobinisme financier » de l’Etat[27]. Dépendants des bons vouloirs du centre, et face à un alourdissement de leurs charges, les régions n’ont guère le choix. En 2006, les impôts régionaux augmentent de 7,5 % en moyenne, après la spectaculaire hausse de 25 % en 2005 ! L’annonce de la suppression de la taxe professionnelle par le Président Sarkozy accentue les inquiétudes depuis le début de l’année 2009.
La taille des régions est aussi avancée comme une seconde difficulté. Les découpages établis à la fin de la IVe République sont-ils toujours pertinents compte tenu de la place croissante accordée aux régions dans la construction européenne ? Que pèsent les régions françaises face aux Länder allemands, aux « communautés espagnoles », aux régions italiennes, qui gagnent régulièrement leurs autonomies ? Les régions les plus riches sont aussi celles qui reçoivent les plus larges enveloppes de la part du FEDER européen (pour 2007-2012, la plus dotée sera le Nord – Pas-de-Calais avec 927 millions d’euros, devant Rhône-Alpes, 616, l’Ile de France, 602… au bas de l’échelle se trouve le Limousin avec seulement 154 millions ! ). Qu’en est-il de la volonté du PS d’utiliser la politique régionale pour réduire les inégalités territoriales face à de telles données ? Même si la commission Mauroy[28], réunie sous le ministère Jospin, avait suggérée un nouveau découpage régional, sur ce point, les socialistes restent en retraits. Les réformes intermédiaires menées par la gauche ont privilégié l’intercommunalité (notamment les lois Joxe de 1992, ou Chevènement de 1999), ou ont fait émerger la notion de « pays ». La région en a été exclue, même si le texte de 1992 prévoit la mise en œuvre des « ententes interrégionales ». Dès lors, faut-il laisser la région sur le quai, ou au contraire en faire une institution renforcée ?
C’est donc surtout la droite qui a poursuivi le chantier de la décentralisation essentiellement à partir de 2002. Jean-Pierre Raffarin, nouveau chef du gouvernement, présentera une réforme constitutionnelle qui permet d’inscrire la décentralisation dans la Constitution, transformant les collectivités « locales » en collectivités « territoriales ». Devant subir la fronde de son propre camp, tout particulièrement du président de l’Assemblée nationale Jean-Louis Debré, qui parle de « grand bazar », le chef du gouvernement aurait souhaité faire de la région le cœur de sa réforme. En réalité, le projet est timoré se contentant de maigres avancées. Les présidents socialistes des régions réclament un élargissement des compétences, le 9 octobre 2002, depuis Toulouse : la formation professionnelle, l’investissement dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche, un champ d’intervention plus large dans l’appui aux entreprises en difficultés. Mais, comme le demande Jean-Paul Huchon pour l’Ile-de-France, les présidents seront prêts à assumer leurs responsabilités à la seule condition que l’Etat consente des transferts financiers correspondants. Pour eux, le chef du gouvernement n’a développé que des orientations constitutionnelles floues, qui ont débouché sur de timides réformes, mal préparées. Depuis 2004, les présidents socialistes réclament le droit de disposer de pouvoirs réglementaires ou législatifs, comme dans d’autres pays de l’Union européenne (UE). Ce serait pour eux non seulement une meilleure expression de la démocratie locale mais, au-delà, un outil indispensable pour le développement régional.
Les enjeux de la campagne pour les élections présidentielle et législatives 2007 ont alors poussé les responsables politiques du PS à s’interroger sur de telles réformes institutionnelles[29]. Le 14 décembre 2005 lors de la première réunion de la « commission du projet pour 2007 », François Hollande juge la « décentralisation » inachevée notamment pour tout ce qui relève de la réforme fiscale des collectivités locales. Si pour le PS, la décentralisation doit entrer dans « une nouvelle étape », sa communication sur ce point est médiocre. Dans l’édition du Monde du 8 juin 2006, qui relève 23 thèmes forts du projet socialiste, il n’est pas question de régionalisation. Le quotidien Libération dans un numéro du 10 novembre 2005, intitulé « 30 idées pour réveiller la gauche », n’aborde pas la question… Finalement, c’est la conjoncture qui pousse les socialistes à réintroduire le sujet dans le débat politique. Le PS peut s’appuyer sur un rapport parlementaire d’Eric Doligé, sénateur UMP (9 novembre 2006). Il y critique la décentralisation de 130 000 fonctionnaires de l’Etat aux régions et départements, parlant de « bombe financière à retardement », d’un projet « insuffisamment anticipé », de « promesses non tenues » et de futures lourdes difficultés pour les collectivités. Une réforme de droite malmenée par son propre camp : il n’en faut pas plus aux candidats à la candidature socialiste pour reprendre le flambeau de la régionalisation. Ségolène Royal a largement appuyé sa pré-campagne dans le parti sur son expérience de présidente de la région Poitou-Charentes. Elle a notamment repris ses propres expériences pour placer l’idée de « démocratie participative » au cœur du débat politique national. Les présidents de régions socialistes glissent d’ailleurs collectivement quelques suggestions aux candidats. Les difficultés de l’avionneur européen EADS les ont poussés à réclamer davantage de pouvoirs pour leurs collectivités dans le domaine économique. Huit d’entre eux, notamment Alain Rousset, Martin Malvy, ou encore Jean-Yves Le Driant dénoncent l’impossibilité juridique faite aux régions d’investir dans le capital des entreprises, à la différence de ce qui est possible en Allemagne par exemple. Martin Malvy souhaiterait que sa région puisse entrer dans le capital d’EADS, compte tenu de la forte implication de l’entreprise dans l’économie midi-pyrénéenne : « Nous n’allons pas à nous seuls redresser Airbus, mais pourquoi ce qui serait bon pour le Land de Basse-Saxe serait mauvais pour Midi-Pyrénées ? Il est temps que la France et au-delà, l’Europe, reconnaisse le pouvoir économique des régions françaises ! » (Le Monde, 20 mars 2007). Forte de cet appui, Ségolène Royal, dans le sixième point de ses 100 propositions, évoque « une décentralisation aboutie », thème repris dans sa profession de foi du premier tour, où elle évoque une « démocratie territoriale »[30]. La candidate proclame même face à son concurrent à l’Elysée lors du débat télévisé du 2 mai 2007, qu’elle veut faire « une vraie étape de la régionalisation ». Pour autant, au-delà des affirmations générales, le thème est rarement développé.
Sa défaite face à Nicolas Sarkozy est-elle un nouvel arrêt d’une dynamique qui visait à confier plus de pouvoirs aux régions ? François Fillon, nommé Premier ministre, ancien président de la région des Pays de la Loire, ne s’est guère aventuré sur un sujet pour lequel l’UMP s’en tient à la « stabilisation » des réformes Raffarin. Il est vrai que jusqu’aux élections régionales de 2010, le chef de l’Etat ne s’est pas hasardé à élargir les compétences de collectivités dirigées presque exclusivement par la gauche… Face à une UMP divisée sur l’objet, il confie à Edouard Balladur le soin de diriger une commission de réflexion pour une réforme globale des collectivités territoriales. Le texte[31] est conforme aux réticences répétées de la droite à élargir le champ des compétences locales. La question des découpages administratifs n’est notamment pas tranchée, tout au moins avant le scrutin de 2010. Le PS le dénonce comme un recul de la décentralisation[32]. Peu convaincant, le document amène le chef de l’Etat à lancer la campagne des régionales 2010 sur un ton agressif le 20 novembre à l’Elysée, en s’en prenant à la hausse de la fiscalité régionale et reprochant aux collectivités de maintenir voire d’augmenter leurs dépenses, notamment dans le domaine de la fonction publique territoriale[33]. Le projet de réforme des collectivités présenté deux jours plus tôt par un Premier ministre chahuté par les maires a quant à lui confirmé le désir du centre de reprendre la main et de limiter l’extension du pouvoir régional. Les rôles semblent bien répartis : Nicolas Sarkozy animera la campagne avec agressivité contre la gauche, François Fillon mènera une réforme plus discrète.
L’enjeu de l’élection régionale 2010 est donc posé pour le PS. Il devra non seulement expliquer son bilan à la tête des exécutifs régionaux, mais plus encore discuter le projet gouvernemental sur la réforme de la décentralisation, et se montrer capable de présenter une alternative allant dans le sens de sa vocation de parti favorable à une plus large régionalisation. La désignation de ses têtes de liste pour les élections n’a pas soulevé de difficulté[34]. Le bilan de la gestion régionale n’est généralement pas jugé négatif[35]. La critique des réformes gouvernementales apparaît combative, notamment sur la réforme fiscale, peu lisible. Nicolas Sarkozy a d’ailleurs quelque peu facilité la tache de l’opposition en annonçant la suppression de la taxe professionnelle, principale ressource des collectivités, sans prévoir de financements de substitution. En outre, la réforme du mode de scrutin, très technique, laisse bien apercevoir qu’il s’agit d’un tour de passe-passe électoral visant à enrayer l’érosion de la droite dans les élections locales[36], dont on sait qu’elles sont devenues depuis le quinquennat les seuls scrutins de protestation pour l’opinion. Ces maladresses, conjuguées au rapport Balladur, offrent une opportunité incontestable à l’opposition dans son ensemble pour reconquérir le terrain perdu en 2007. Le projet du PS pour les régionales[37] préparé par Jean-Louis Bianco, saura-t-il convaincre l’opinion de poursuivre la politique de régionalisation entamée en 1982 ?
La question qui peut permettre aux socialistes de maintenir leur assise sur les régions françaises résidera peut-être dans leur capacité à amener le débat sur la régionalisation qu’ils proposent pour demain au regard d’une droite gouvernementale maladroite, divisée, et surtout globalement hostile à son développement ? Nouvelles compétences ? Réformes de la fiscalité locale ? Cadre géographique à revoir ? La France reste bien loin des réflexions ou réformes soulevées lors des échéances électorales de l’année 2007 dans les pays voisins, Italie, Espagne ou Royaume-Uni. Pour un PS en crise, une réflexion sur la réforme des collectivités locales, notamment sur la régionalisation, sera-t-elle, comme par le passé, un thème porteur ? Lors du congrès de l’Association des Régions de France, à Strasbourg le 7 décembre 2009, son président, Alain Rousset réclamait à nouveau une extension des prérogatives régionales, Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, pour le gouvernement, parlait elle de « l’Etat garant du développement de l’ensemble du territoire »[38], la marque d’une opposition qui perdure entre deux cultures politiques, une gauche décentralisatrice face à une droite plus jacobine. Les socialistes, depuis la création de la Ve République, ont toujours placé la régionalisation au cœur de leur programme. Ils l’ont conçue, dès l’origine, comme un instrument de « démocratisation de la société ». Certes, sur ce sujet, les termes ont évolué au gré du temps : « autogestion», « démocratie participative »…. Les mots changent, l’esprit reste. Aller vers les masses par une démocratie de proximité, répondre aux aspirations populaires pour « changer la vie » : les socialistes en ont fait un discours constant depuis trente ans. La régionalisation en a été conçue comme un instrument déterminant, à la fois dans la logique de l’esprit de la pensée socialiste, et comme un élément de modernisation d’un jeu politique visant à modérer les excès du pouvoir présidentiel de la Ve République (renforcés par le quinquennat) et les impératifs de la construction européenne. En ce sens, la région est l’unité administrative suffisamment large qui permet à la fois de s’opposer au centre et d’accompagner la construction européenne à laquelle les socialistes sont attachés. Dans la revue Pouvoir locaux du printemps 2007, quatre présidents socialistes de régions, Michel Vauzelle, Jean-Jacques Queyranne, Alain Rousset et Jean-Paul Huchon, plaident unanimement pour un renforcement de l’institution. Si le premier dénonce les menaces qui pèsent sur le pouvoir régional faute de moyens, le dernier considère lui, qu’après la décentralisation des années Defferre, il faut « engager la bataille de la régionalisation » ! A quelques semaines d’un scrutin régional, il revient aux socialistes de reprendre l’initiative et de faire entendre leur discours programmatique auprès des médias et de l’opinion[39], au-delà des débats stériles qui ne manqueront pas de naître sur « les alliances », « les personnalités », ou encore autour « des provocations médiatiques » venues de l’Elysée…
[1] Pierre-Joseph Proudhon, Du principe fédératif , 1863.
[2] Maurice Bourjol, dans une étude sur Les institutions régionales de 1789 à nos jours (Berger-Levrault, 1969), recense 44 rapports ou projets de loi visant à créer une institution régionale entre 1875 et 1940.
[3] Cité par Jean-Jacques et Michèle Dayries, La régionalisation, PUF, collection Que sais-je ?, Paris, 1979, p. 12. Repris de son discours à la Chambre des députés, du 9 juin 1910.
[4] Les « Groupements d’intérêts régionaux », finalement créés en 1919, premières véritables régions (17).
[5] L’UDSR, petit parti de centre de gauche, a pour figure montante François Mitterrand.
[6] Assemblées qui réunissent les élus locaux et les acteurs économiques et sociaux, créées en 1947 officiellement, mais qui fonctionnent dans certaines départements ou régions depuis 1943.
[7] Un nouvel horizon, Gallimard, Paris,1965
[8] Calmann-Lévy, Paris,1967
[9] Seuil, Paris, 1968.
[10] Op. cit.
[11] Les réflexions sont multiples, nous renvoyons ici à notre ouvrage, Les socialistes et la régionalisation (1958-2008), L’Encyclopédie du socialisme/Bruno Leprince, Paris, 2008. Parmi les essais socialistes les plus percutants rédigés pendant la campagne, cf. celui de Yves Durrieu, Régionaliser la France, capitalisme ou socialisme ?, Mercure de France, Paris,1969.
[12] Les travaux sur le régionalisme français des années 1960-1970 se multiplient dans la recherche historique, autour des ouvrages sur les années 1968 notamment. Sur les liens entre ces mouvements et le socialisme, cf. Laurent Jalabert, op. cit.
[13] Seuil, Paris, 1970
[14] On trouve d’autres mesures sur le sujet, dans les autres objectifs : la municipalisation des sols, l’autodétermination pour les DOM-TOM, etc.
[15] Editons sociales, Paris, 1972, p 158-159.
[16] Il laisse d’ailleurs un essai très critique, L’impossible régionalisation capitaliste, Anthropos, Paris, 1973.
[17] Il est plus timide en 1981 qu’en 1974, où il défendait avec vigueur les autonomismes régionaux.
[18] Le CERES se montre assez réservé.
[19] Alain Savary, préface, Un avenir pour Midi-Pyrénées, Privat, Toulouse, 1977.
[20] Où subsistent quatre régions monodépartementales. Il n’est plus question d’autodétermination.
[21] Position visionnaire d’ailleurs, puisqu’elle sera l’un des points clefs de la politique culturelle européenne définie par le traité de Maastricht à partir de 1992.
[22] Annick Percheron, « L’opinion et la décentralisation », Pouvoirs, n°60, 1992.
[23] Quelques régions, durablement gérées par la gauche ont servi de support : Midi-Pyrénées surtout, dirigée par Alain Savary, Alex Raymond ensuite entre 1973 et 1986, et enfin Martin Malvy depuis 1998 ; le Limousin, gérée par la gauche depuis l’origine, et le Nord – Pas-de-Calais.
[24] Sont mis en valeur ici les points qui la distingue le plus de celle des droites.
[25] Entretien avec Denis Lefebvre, in Recherche socialiste, n°34, mars 2006, p. 50.
[26] Cf. Laurent Jalabert, op. cit.
[27] Préface de l’ouvrage de Bruno Rémond, « La région, une France d’avenir », Les cahiers de l’institut de la décentralisation, n°9-III, 2006.
[28] Pour l’avenir de la décentralisation, 2001.
[29] Voir le Diagnostic sur la France 2005.
[30] Ce qui n’apparaît plus dans celle du second tour, présentée sous la forme d’un calendrier de réformes.
[31] Disponible depuis le mois de février 2009.
[32] Ce qu’Elisabeth Guigou et Laurent Fabius appellent lors d’une conférence de presse, le 19 novembre 2009, « la régression territoriale ». L’idée de l’élection du « conseiller territorial » en lieu et place des conseillers généraux et régionaux est particulièrement combattue. Pierre Mauroy, membre de la commission a émis de nombreuses critiques sur ce texte. Une réponse a été livrée par Alain Rousset, dans un dialogue avec Jean Viard, Ce que régions veulent dire, Editions de l’Aube, Paris, 2009.
[33] Occultant que la charge confiée aux régions en la matière était dévolue à l’Etat avant les années 2003-2004 dans la plupart des cas.
[34] Le Monde, 11/12 octobre 2009, en dehors du cas de la région Languedoc-Roussillon où se pose la question de l’investiture du sortant Georges Frêche, exclu du PS pour quelques propos excessifs. Le candidat désigné, l’ancien petit prince des terrains de rugby, et ancien international, Didier Codorniou, élu audois, a annoncé qu’il se retirerait si la direction de son parti le lui demandait.
[35] Selon les sondages qui sont publiés dans les diverses régions.
[36] Perte de conseils généraux, perte de grandes villes (Toulouse, Strasbourg…)… le sénat pourrait basculer à gauche…
[37] Le texte d’orientation adopté le 20 janvier 2009 par le Secrétariat National est avant tout une vive critique de l’attitude gouvernementale. Les socialistes esquissent tout de même un projet d’accélération de la décentralisation, dont l’idée vise à consolider les acquis par une réforme de l’Etat. : respect des blocs de compétences (notamment économiques pour les régions), dotations financières croissantes, réforme de l’intercommunalité… Le texte, un peu général, s’appuie sur les héritages, et refuse par exemple de discuter d’un redécoupage régional.
[38] Le Figaro, 8-9 décembre 2007.
[39] Les ateliers qui se sont tenus lors de la convention nationale du 10 octobre (atelier 1 sur « Les services publics » ; atelier 2 sur « La relance économique » ; atelier 3 sur « Les territoires durables », cf. www.parti-socialiste.fr ) donnent l’esprit des axes de campagne.
Laurent Jalabert
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