Yves Jean est professeur de géographie à l’Université de Poitiers
De 1945 à 1982, l’Etat keynésien impulse une politique de répartition des activités économiques afin de corriger les déséquilibres régionaux. Les lois de décentralisation de 1982-1985 multiplient les centres de décision et les acteurs impliqués par la création de nouveaux territoires de l’action publique. Ces lois amorcent un nouveau rôle pour les élus avec le passage d’un système d’administration locale à un système de gouvernement local.
Le nouveau rôle de l’Union européenne en matière d’aménagement du territoire, le renforcement du pouvoir régional et la révolution silencieuse de l’intercommunalité à fiscalité propre, – communautés de communes, communautés d’agglomérations et communautés urbaines -, modifient profondément les stratégies des différents acteurs, que ce soit les élus, l’Etat et ses représentants dans les services déconcentrés, mais également les habitants – citoyens. Cette nouvelle donne institutionnelle inquiète certains qui redoutent l’aggravation des inégalités spatiales et la remise en cause de l’unité nationale, alors que d’autres, voient dans le nouveau rôle joué par les acteurs territoriaux, la possibilité de renforcer la démocratie en appréhendant les enjeux de développement, du local au mondial.
Dernières nées des collectivités territoriales, les régions ont des difficultés à trouver leur place entre les compétences et le poids financier des départements et les interventions de l’Etat, malgré leur rôle croissant en relation avec l’Union européenne. Les « régions de programme » délimitées en 1956 vont servir de base à la délimitation des « circonscriptions d’action régionale » en 1961, qui sont devenues les « régions ». Ce découpage administratif, très éloigné des habitants, est une construction souvent qualifiée de très artificielle La régionalisation est un processus lent, hésitant, moins important qu’en Espagne, en Italie ou en Allemagne. Cependant, plus de vingt cinq ans après les lois de décentralisation, les régions ont pris leur place comme chef de file des collectivités locales dans la gestion et l’aménagement du territoire (trains express régionaux –TER-, planification avec les contrats de projet avec l’Etat, développement économique, formation, financement des lycées…). La réforme constitutionnelle de 2004 la consacre comme une des collectivités territoriales de la République, à côté de la commune et du département, même si cette réforme conforte plus, de façon paradoxale, le département que la région. Depuis l’élection au suffrage universel des conseillers régionaux en 1986, les citoyens perçoivent de plus en plus le rôle du conseil régional.
Nombre et taille des régions : un faux débat ?
Dès 1956, l’Etat organise les cadres administratifs de l’action régionale : le département reste l’unité de base de l’administration mais la « circonscription d’action régionale » est créée par le décret du 2 juin 1960, échelle de coordination entre l’Etat central et les départements. En 1956, un découpage d’étude avait permis de délimiter des « régions de programme », ce découpage servira de support à la délimitation des 21 circonscriptions, définies sans lien avec la géographie ; il devait permettre de mieux adapter l’action publique aux mutations économiques du pays. En 1970, la Corse se sépare de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et, en 1976, la région de Paris est remplacée par la région Ile-de-France, portant à 22 le nombre des régions en France métropolitaine. Depuis 1982, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion sont à la fois départements et régions, principale spécificité de leur statut.
L’échelle régionale est de plus en plus sollicitée dans la mise en œuvre des politiques nationales d’aménagement du territoire ; la déconcentration de certains pouvoirs en 1964, avec la mise en place des préfets de région ne suffit pas, il fallait doter les instances régionales de pouvoirs de décision et financiers. Après l’échec du référendum de 1969, le débat en 1972, oppose ceux qui souhaitent accorder la plus grande autonomie possible à la région et ceux qui ne veulent pas remettre en cause l’unité nationale construite au fil des siècles, contre les particularismes locaux. Pour les « girondins », il faut créer un pouvoir régional disposant de compétences reconnues par l’Etat, avec les moyens financiers correspondants et des assemblées élues. Cette organisation pouvait préfigurer une organisation d’un Etat fédéral décentralisant la responsabilité de la plupart des missions de service public. Pour les « jacobins », au contraire, il faut conserver l’unité nationale mais améliorer le fonctionnement de l’Etat, en déconcentrant des administrations centrales trop bureaucratiques, des attributions aux autorités locales et régionales. Les pouvoirs de la région doivent être limités aux questions d’intérêt strictement régional dans les domaines de l’aménagement du territoire et du développement économique et social.
Ainsi, deux conceptions s’opposent sur le nombre et la dimension des régions ainsi que sur la nature juridique de la collectivité. Des propositions pour réduire le nombre de régions à huit ou dix, formant des espaces plus grands, structurés par les principales métropoles, s’opposent au maintien du découpage existant, défini avec les circonscriptions d’action régionales au milieu des années cinquante. La loi de 1972 confirme l’existence de 22 régions, très inégales en superficie, population, poids économique. Armand Frémont[1] souligne, à juste titre, « que le découpage des régions ne va jamais de soi. La région française serait-elle trop petite ? La région dans son découpage actuel, tient-elle assez compte d’autres facteurs que ceux d’une économie appréciée au temps des années 1960, c’est-à-dire au cours d’une grande poussée industrielle et tertiaire, au temps des schémas et des métropoles d’équilibre, des forces vives et des techniciens de l’aménagement? ». Face à ses interrogations, le débat oppose souvent deux conceptions, débat régulièrement relancé – dès 1956, puis en 1968, puis au milieu des années 1990 et en février 2009 par le rapport Balladur, rapport repris par le Président Sarkozy. Les deux positions régulièrement affichées opposent ceux qui proposent un léger toilettage du nombre de régions en privilégiant la région comme « espace vécu » – Basse et Haute Normandie se regroupant, La Vendée rejoint Poitou-Charentes, Pays-de-la-Loire intègre la Bretagne, le Limousin rejoint l’Auvergne…-, et ceux qui prônent la création de cinq grandes régions, selon une logique qui privilégie la compétitivité à l’échelle européenne et mondiale avec la région Ile-de-France et l’espace national découpé en quatre autres régions, chacune étant structurée par une métropole.
Il est souvent fait référence à une spécificité française qui serait hors norme par rapport au modèle européen, symbolisé par le Bade-Wurtemberg ou la Bavière en oubliant que l’Allemagne compte également des petits Länder comme la Sarre, et que les régions espagnoles ou italiennes sont souvent de même taille que les françaises. Cette question des limites des régions doit être appréhendée en prenant en compte, outre le poids démographique et économique des régions, la dimension historique, le degré de polarisation de la capitale régionale, le degré d’homogénéité culturelle. La métropolisation croissante constitue un atout pour l’échelle régionale même si ce processus est hétérogène.
