Les pouvoirs des régions
Dès 1968, le second débat concerne le rôle dévolu à la région : l’opposition est forte entre ceux qui prônent la création d’une collectivité territoriale du même type que la commune ou le département, avec une assemblée élue, des compétences générales et une autonomie budgétaire, et ceux qui souhaitent un établissement public avec des compétences limitées pour certains aspects économiques. La seconde conception l’emporte après l’échec du référendum du 27 avril 1969, et le retrait du pouvoir du général de Gaulle ; il faut attendre la loi du 5 juillet 1972 qui attribue à l’établissement public régional (EPR) peu de pouvoirs, entre les départements et l’Etat. L’EPR est une assemblée consultée sur les enjeux de développement économique et d’aménagement du territoire qui restent de la responsabilité de l’Etat. Les principaux pouvoirs sont liés à la réalisation d’équipements collectifs d’intérêt régional. Le caractère évolutif de la loi apparaît avec une possible extension des compétences par décret – la création et le mode de gestion des parcs naturels régionaux en 1975 ou certains investissements en voirie départementale, communale ou dans les équipements sportifs et socio-éducatifs à partir de 1976.
L’exécutif est confié au préfet, haut fonctionnaire nommé par le gouvernement, sans véritable pouvoir pour le président du conseil régional. Le conseil régional est composé des parlementaires et de représentants des collectivités locales. L’autre assemblée, le comité économique et social, héritier des CODER (Commission de développement économique régionale), est un lieu de concertation entre les forces économiques et sociales. Le législateur a voulu limiter les capacités d’action des EPR, 15 francs par habitant de dotation en 1974. Au fil des années, les effets sociaux et économiques de la crise conduisent les EPR à élargir leur champ d’intervention. Dès 1976, des investissements importants sont réalisés pour l’amélioration des infrastructures routières et pour les télécommunications. D’autres opérations sont soutenues, dans le domaine de la formation professionnelle, celui du développement économique, de la santé ou des équipements socio-culturels. Enfin, certaines régions affectent le quart de leur budget à l’aménagement rural et d’autres aux aménagements des zones industrielles et portuaires. La politique des « pays » et celle des villes petites et moyennes apparaît, soutenue par les EPR. En 1977, le législateur permet aux régions d’accorder une prime de soutien à la création de petites et moyennes entreprises (PME) et d’accorder des garanties de prêts, confirmant le rôle croissant de cet acteur dans le domaine économique. A partir de cette date, certains EPR développent une multitude de dispositifs et de mesures pour encourager la création d’entreprises ou pour soutenir celles qui sont en difficulté.
Depuis 1982, les lois de décentralisation ont multiplié les centres de décision et modifié les processus de décision. Dans les régions et les départements, l’organisation politico-administrative repose sur le rôle très important du tandem président – vice-présidents mais également sur les relations entre le président et le directeur général qui coordonne l’ensemble des activités des services. Les lois de 1982-1985 légitiment et légalisent des interventions économiques exercées depuis les années soixante-dix par certaines régions. La décentralisation a créé un nouveau cadre réglementaire favorisant un nouveau contexte politique et administratif. Les années quatre-vingt sont marquées par la réorganisation de l’espace public local autour d’un référentiel ayant pour finalité le développement économique endogène local.
La décentralisation a eu comme effet de faire passer la France d’un système d’administration locale à un système de gouvernement local. Cette nouvelle configuration complexifie l’analyse par la multiplication des systèmes d’actions des collectivités locales, tant à l’échelle régionale que départementale voire communale. Selon l’influence des leaders régionaux ou départementaux, ici, les élus soutiennent le développement de l’emploi en zone urbaine, renforçant les effets cumulatifs entre la concentration et la croissance dans les agglomérations, là, c’est le développement de zones d’activités localisées dans des espaces de faible densité qui est privilégié.
L’Europe favorise le partenariat avec l’échelle régionale
Après l’entrée de l’Espagne et du Portugal dans l’Europe en 1986, la Commission propose une réorganisation des fonds européens. Le 1er janvier 1989, la réforme entre en vigueur sous l’appellation de réforme des fonds structurels. Le FEDER, le Fonds social européen (FSE, créé en 1958) et le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA, créé en 1962) ont pour objectifs de favoriser le développement des régions en retard, de soutenir le développement rural, de lutter contre le chômage de longue durée… L’Europe devient un nouvel acteur dans l’élaboration des politiques d’aménagement du territoire. Le début des années 1990 voit l’introduction de nouveaux programmes, INERREG(1990), INTERREG II (1994), INTERREG III (2000) pour la coopération transfrontalière, URBAN pour le développement durable des villes et quartiers en crise ou LEADER pour le développement rural. Cette coopération interrégionale vise le développement économique et social mais aussi les partenariats externes de l’Union (euro-méditerranée par exemple). Au milieu des années 1990, la politique régionale représente 30% du budget communautaire, second poste après la politique agricole commune (PAC). La réforme des fonds structurels en 1999 renforce la décentralisation de la politique régionale. La politique pluriannuelle est élaborée en partenariat entre la Commission et les Etats membres mais également en relation avec les collectivités territoriales qui cofinancent les programmes. L’adoption en mai 1999, à Postdam, par les ministres européens de l’aménagement du territoire du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) confirme la volonté de l’Europe d’influer sur les conceptions et les finalités de l’aménagement du territoire. Au fil des années, le pouvoir régional s’affirme lentement mais incontestablement, au gré des modifications législatives et surtout en fonction des pratiques. De plus, l’Union européenne souligne régulièrement que le niveau régional est le plus pertinent pour la gestion des territoires.
Pour mémoire, les principales compétences officielles des régions sont :
- l’aménagement du territoire avec la planification et la contractualisation avec l’Etat, le schéma régional d’aménagement du territoire, les transports régionaux,
- la coordination du développement économique,
- la formation avec l’apprentissage, le fonctionnement des lycées, la gestion des personnels administratifs et techniques, la formation continue,
- la culture : financement de spectacles, d’expositions, de festivals, de musées…
L’Etat limite les marges de manœuvre des régions
L’Etat influe beaucoup sur les marges de manœuvre des régions, que ce soit par les dotations financières, les contrats de projet Etat-région ou les grands projets d’infrastructure. Ainsi, la suppression, le 1er janvier 2010, de la taxe professionnelle, va limiter l’autonomie financière des régions. De plus, l’Etat sollicite les régions face à un désengagement territorial sans précédent depuis cinquante ans, avec la réorganisation de la carte de la justice et la suppression de tribunaux dans de nombreuses petites villes, avec la carte de la santé et la suppression d’hôpitaux en milieu de faible densité ou la nouvelle carte de l’armée et les suppressions de casernes dans de nombreuses villes petites et moyennes, remettant en cause le rôle de ces villes. Le gouvernement estime que ces administrations doivent répondre à des critères d’efficacité et de performance, et non à des critères d’équité spatiale et sociale ou de proximité. L’Etat transfère aux régions et départements, l’action publique ayant pour finalité la solidarité territoriale ce qui constitue un enjeu nouveau !
Par ailleurs, l’Etat transfère de nouvelles compétences vers les collectivités locales sans compensation financière suffisante. Ainsi, est-ce que l’instauration d’un grand Sud-Ouest changerait la clé de répartition imposée par l’Etat aux régions et aux autres institutions territoriales pour financer la Ligne à Grande Vitesse Sud Europe Atlantique ? Très souvent les régions sont financièrement sollicitées par l’Etat sur des projets, qui en principe ne sont pas de leur compétence, que ce soit pour l’enseignement supérieur ou les nouvelles lignes de TGV. Par ailleurs, les politiques régionales sont influencées par les nouveaux choix de l’Etat ; les gouvernements Villepin et Fillon transforment profondément les orientations de l’aménagement. En rupture avec la conception précédente de cohésion sociale et territoriale, la nouvelle politique privilégie la concentration des moyens sur quelques pôles et sur quelques secteurs d’activité ainsi que la compétition entre les collectivités territoriales. Le premier principe explique la mise en ouvre des pôles de compétitivité, des pôles d’excellence rurale ou le plan Campus.
Pôles de compétitivité et pôles d’excellence rurale : changement de cap pour l’aménagement du territoire
C’est dans ce contexte que prennent place les pôles de compétitivité : ils sont le marquage le plus fort d’un changement de cap de l’aménagement du territoire puisque le terme utilisé dans l’appel à projet est repris quelques mois plus tard dans le nouvel intitulé de la DATAR devenant DIACT, Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (décembre 2005). Cette politique est clairement positionnée à l’échelle européenne et mondiale et tranche nettement avec la précédente en faveur des « systèmes productifs localisés » (SPL) sur le modèle des districts industriels italien et du vieux modèle marschalien de 1900 basé sur « l’atmosphère industrielle ». A partir de 1995, il s’agissait en effet de trouver en France des bassins d’emplois dans lesquels des savoir-faire industriels pouvaient être valorisés pour introduire innovation et positionnement sur un segment de marché à partir de la mise en relation d’un tissu dense de petites et moyennes entreprises. Une centaine de SPL avaient ainsi été soutenus par la DATAR depuis les salaisons à Lacaune dans le Tarn, jusqu’au flaconnage dans la vallée de la Bresle ou encore l’industrie du surf sur le littoral sud-Aquitain. Même si quelques pôles de compétitivité ont succédé à un SPL (pôle des microtechniques en Franche-Comté), la référence est américaine, c’est le cluster, à l’image du Research Triangle Park à Raleigh en Caroline du Nord, un espace de fertilisation croisée entre grandes et petites entreprises, entre centres de recherches académiques et industriels. Ce cluster qui fait référence, est une vallée de 15 km de long et 4 de large dans laquelle se regroupent 137 entreprises de haute technologie avec une dominante pharmacie, biotechnologies, outillages médicaux et santé publique. Le cluster est à 20 mn en voiture de trois universités de renommée internationale. Ce modèle n’est pas nouveau et rappelle fortement l’engouement pour les technopoles dans les années 1980 à la suite du succès de Sophia-Antipolis (1967) ou de la ZIRST de Meylan près de Grenoble (1971).
La focalisation actuelle des politiques d’aménagement sur la dimension compétitive pose une série de questions en matière d’aménagement du territoire. La première concerne le risque d’une trop grande métropolisation des activités au détriment des moyennes et petites villes. L’association des petites villes de France a par ailleurs publié en février 2007, une étude intitulée Les politiques en faveur de l’innovation dans les petites villes dans laquelle il est écrit en préambule : « tout se passe comme si, à l’heure de la globalisation, seul ce qui était grand, doté d’une masse critique suffisante, pouvait tirer son épingle du jeu ». De plus, croire que les politiques dites d’aménagement du territoire ont un effet réel et déterminant sur la transformation du territoire est à nuancer fortement. Laurent Davezies met en évidence le fait que les politiques sociales font plus pour la cohésion territoriale que des politiques ciblées « aménagement du territoire ». Les dépenses sociales constituent d’ailleurs les premières dépenses publiques de la France (55,8% des dépenses des administrations publiques en 2005). Les politiques d’aménagement du territoire seraient donc des politiques d’harmonisation en amont des interventions des services de l’Etat et de régulation du jeu des acteurs locaux. Si ces politiques ciblées et identifiées comme « territoriales » ne représentent que de faibles montants dans le budget de l’Etat, Laurent Davezies explique l’enjeu des autres financements du budget de l’Etat : « Pourtant, c’est cette redistribution aveugle sur le plan spatial qui constitue le principal instrument de cohésion territoriale en France. Le budget de l’Etat et de la sécurité sociale opèrent aujourd’hui des prélèvements en gros proportionnels au revenu des ménages et des territoires et distribuent des dépenses à peu près égales par habitant. Ce simple mécanisme permet de transférer des dizaines de milliards d’euros des espaces « riches » vers les espaces « pauvres » et permet d’assurer un équilibre de développement territorial peu signalé par la littérature et assez inattendu dans un contexte où l’on hurle de façon assez unanime au loup de la mondialisation et de la métropolisation » [3]. Cette idée est largement développée dans le rapport de l’observatoire des territoires réalisé par la DATAR de 2005 : « cette forme de régulation entre économies régionales est assurée de fait par les dispositifs nationaux non territorialisés de redistribution entre individus. Mais elle tient aussi aux choix résidentiels des Français qui entretiennent une dissociation croissante entre géographie de la production et géographie des revenus ».
