Jean-Louis Bianco est ancien Ministre et Président du Conseil général des Alpes de Haute Provence

Dans le système français, les pouvoirs « périphériques », communes, départements, régions, ne reçoivent que les compétences et les moyens que Paris veut bien leur octroyer. Les lois de transferts de compétence de 1983 et la loi sur les responsabilités locales de 2004 accordent des compétences aux régions selon la seule volonté du législateur central. À l’inverse, dans un régime de type fédéral ou s’en approchant, les compétences se distribuent de manière ascendante et selon un principe de subsidiarité : la région est compétente pour tout ce qui ne peut pas être correctement traité par les échelons de base ; l’Etat est compétent pour tout ce qui ne peut pas être correctement traité au niveau régional.

Pour l’avenir, un premier scénario est concevable, que j’appellerai jacobino-sarkozyste. Jacobin parce que l’État national a du mal à exister face à l’Europe et aux firmes transnationales. Jacobin parce que seul un État fort serait capable de lutter contre les gaspillages de tous ordres. Jacobin pour définir et assurer une stratégie de développement, et pour garantir la solidarité nationale, au nom de l’égalité républicaine. Jacobino-Sarkozyste parce que, et c’est le sens de la réforme des collectivités territoriales voulue par Nicolas Sarkozy, il s’agit en réalité de mettre fin à près de trente années de décentralisation, il s’agit de re-centraliser. On décide à Paris d’un schéma territorial, d’ailleurs passablement compliqué, puisqu’on n’ose pas aller vraiment jusqu’à la suppression des départements et qu’on rajoute deux couches au « millefeuille », les métropoles et les pôles métropolitains. On a en filigrane la possibilité pour les préfets de mettre fin de manière autoritaire à ce qui constitue la vraie exception française, c’est-à-dire nos 36 000 communes, avec plus de 500 000 élus, dont plus de 80% sont quasi-bénévoles, et qui assurent le lien social. Pour faire plaisir au MEDEF, on interdit aux élus locaux de fixer le taux de l’impôt sur les entreprises.

À l’opposé, on peut imaginer, même si c’est contraire à notre tradition  un scénario quasi-fédéral. Des régions puissantes, dotées d’une forte autonomie fiscale, et dans certaines matières d’un pouvoir réglementaire, voire législatif sous contrôle du Parlement, pour adapter le droit à la diversité des territoires. Un système souple, où l’on ferait confiance à l’intelligence des territoires, à l’inventivité et à la réactivité des élus locaux (y compris infra-régionaux), à un circuit court entre un problème et sa solution. Les Régions devraient avoir une pleine compétence en matière d’économie, de politique de l’emploi, de formation professionnelle et universitaire. Il y aurait une compétence partagée en matière d’aménagement du territoire et de santé. L’État et la Région auraient ensemble une fonction stratégique pour le développement et la recherche. Bien évidemment, l’État conserverait son rôle international de défense et de sécurité, tout comme son rôle régalien et il fixerait les règles générales, applicables sur tout le territoire. C’est aussi au niveau national que resterait définie et garantie la réduction des inégalités de toute nature ainsi que la péréquation et la solidarité entre les individus comme entre les territoires. Et il y a du travail à faire pour concevoir des formes d’action capables à la fois de prévenir le développement des inégalités et de les réduire.

Avant d’évoquer un troisième scénario, je voudrais rappeler que le problème des Régions françaises, contrairement à une idée reçue, n’est pas principalement un problème de taille. Il est vrai que certains découpages régionaux mettent en compétition des métropoles rivales les entraînant dans des luttes stériles, rapprochent des territoires qui n’ont parfois que peu de liens culturels ou historiques entre eux, ou divisent des régions qui paraîtraient logiques au niveau européen. Ce défaut d’unité géographique, économique, culturelle et humaine s’explique aisément : les contours des régions actuelles sont pour la plupart calqués (de façon approximative) sur les provinces et les généralités de l’Ancien régime. Il s’agit de circonscriptions nées des conquêtes et des unions matrimoniales. Cela rejoint le lancinant problème de l’identité régionale, quasi-insoluble parce qu’on n’arrivera pas à effacer des siècles d’histoire. On le voit, certaines Régions ont une unité à peu près « naturelle », d’autres l’ont en partie construite, d’autres encore ne l’auront jamais. La vérité, c’est qu’il n’y a pas de bonnes frontières. Et il est probablement illusoire, comme on l’a constaté avec la loi Joxe de 1992, de compter, sauf quelques cas particuliers (par exemple les deux Normandie) sur des fusions « spontanées ».

S’il est vrai que nos régions sont souvent plus petites que la plupart de celles de nos grands voisins européens, en réalité, le problème principal réside dans leur faible capacité budgétaire, c’est-à-dire dans l’insuffisance de leurs compétences et de leurs ressources. C’est d’ailleurs là que se trouve la principale différence avec les Régions de nos voisins, bien plus puissantes économiquement. Malgré la faiblesse relative de leurs responsabilités et de leur  poids économique ou démographique, nos Régions ont su avancer en développant largement des partenariats avec les Régions voisines en Europe. Les programmes Interreg auxquels participent activement nos élus et nos territoires en sont la preuve. C’est d’ailleurs dans cette direction que peut se polariser l’avenir des institutions européennes avec la création d’Euro régions. L’avenir des régions françaises est aussi européen. Saboter leur pouvoir aujourd’hui c’est affaiblir leur action dans ce cadre là. Surtout, les Régions françaises restent juridiquement bridées par notre conception usée jusqu’à la corde de l’État central. Par son centralisme, la France constitue une exception au sein de l’Union européenne, alors même que les autres pays ont prouvé qu’en n’étant ni trop près ni trop éloignée du terrain, la Région était le meilleur échelon territorial pour toutes les formes de la planification : planification économique, de la formation professionnelle, planification scolaire, aménagement du territoire, etc. Ce rôle prospectif, régulateur et de « chef de file » peut, s’il est bien rempli, offrir de grandes perspectives.

C’est pourquoi ma préférence va à un troisième scénario, qui se rapproche du deuxième, celui d’une décentralisation poussée. Par rapport au scénario quasi-fédéral, la différence principale serait l’absence de pouvoir législatif accordé aux régions.  Ce troisième scénario ne supposerait pas la fin des départements. Alors que les services publics disparaissent peu à peu et qu’ils s’éloignent des citoyens, plutôt que la suppression des départements, l’urgence est de simplifier l’administration territoriale, de clarifier les compétences entre les collectivités locales, de spécialiser l’impôt par échelon administratif afin de rendre le système fiscal plus lisible, plus transparent et plus efficace. Avec la réforme territoriale en cours, on s’achemine au contraire vers une complexité accrue du partage des ressources, qui ne cesse d’ailleurs d’évoluer au fil du débat parlementaire. Reste qu’il faut s’interroger sur certains aménagements. Est-il pertinent de pérenniser l’existence du département de la Seine qui, territorialement, est identique à la ville de Paris ? Est-il utile de conserver les départements d’outre-mer, géographiquement identiques aux Régions d’outre-mer ? Est-il fonctionnel de découper la gestion publique de l’île de Beauté entre deux départements et la collectivité territoriale de Corse ?

L’avenir des Régions se fera aussi autour d’une conception nouvelle de la démocratie qui dynamisera les territoires en impliquant davantage nos concitoyens dans la vie publique. La région est depuis l’origine le lieu d’un dialogue constructif entre les élus politiques et les représentants des « forces vives ». Les Conseils Economiques et Sociaux de Région (CESR), dont le rôle pourrait être beaucoup plus important, assurent ce partenariat entre les élus et les employeurs, les syndicalistes, les représentants de toute la palette du monde associatif. Ces dernières années, les Conseils régionaux ont souvent valorisé une « autre manière de faire de la politique », en associant mieux, à leur niveau, démocratie représentative et démocratie participative.

Dans tous les cas de figure, quel que soit le scénario retenu, il faudrait revenir sur l’erreur majeure commise par Nicolas Sarkozy, celle de ne pas articuler étroitement réforme territoriale et réforme de l’État. Malgré quelques progrès ponctuels, comme la réduction du nombre de directions dans les ministères, la révision générale des politiques publiques (la désormais célèbre RGPP) est souvent anecdotique, toujours dictée par une préoccupation budgétaire et comptable (diminuer les effectifs de la fonction publique) et oublie le plus souvent ce qui devrait être son objet : la recherche de l’efficience. Quel que soit le scénario choisi, et déjà dans la situation actuelle, il est impératif, il est même vital d’arrêter la prolifération des lois, des règlements et des normes. On le dit depuis des années mais on ne le fait pas. Il faut aussi supprimer tous les doublons qui sont constitués principalement par les administrations locales de l’Etat là où les compétences ont été transférées aux collectivités locales. La plupart des décisions de l’Etat devraient être déconcentrées au niveau départemental. Il ne devrait garder au niveau régional qu’une fonction stratégique. Actuellement, il maintient un échelon inutile, confus, donne naissance à des directions régionales qui sont des monstres bureaucratiques aux contours incertains. Faut-il vraiment conserver les préfets ? Je ne crois pas à cette survivance d’ancien régime. Me semble largement préférable le contrôle des élus gràce à des droits renforcés de l’opposition, par la démocratie participative, par les chambres des comptes, par une justice rapide, enfin par une presse qui serait vraiment indépendante.

Jean-Louis Bianco