Le projet diplomatique : national et multipolaire
La place du Brésil dans le concert international en 2010 n’est plus celle qui était la sienne en 2003. Un certain nombre d’évènements récents permet de mesurer l’écart séparant les deux situations. En 2002 le Brésil était présenté par les experts en relations internationales comme un brillant second des Etats-Unis en Amérique du sud[13]. Le rôle qui lui était affecté était celui d’un Etat relais de la puissance majeure. Il était par ailleurs considéré par les grandes banques nord-américaines, comme un pays émergent passif, c’est-à-dire dans la perspective de ces institutions financières comme un lieu d’investissement accueillant, générateur de profits élevés[14]. Le Brésil d’aujourd’hui ne peut plus être perçu de cette façon là. La simple lecture des évènements les plus récents en donne la mesure. Le Brésil est membre à part entière du G-20, cercle des grandes économies du monde. Il a participé à la recherche du compromis ayant permis de clore la conférence de Copenhague sur le réchauffement climatique en décembre 2009. Il est aux commandes, au nom des Nations-Unies, parallèlement aux Etats-Unis, sur le dossier haïtien. Il est sollicité et donc consulté par Washington sur l’Iran et sa politique nucléaire. Le constat est donc celui d’une montée en puissance. Constat qui pose plusieurs interrogations. Pourquoi et comment le Brésil a-t-il pu bonifier ainsi de façon aussi spectaculaire la qualité de son rapport au monde ? Cette évolution a-t-elle un caractère étroitement national, voire nationaliste ? Ou comporte-t-elle des éléments signalant une autre intentionnalité, plus collective ? Celle d’optimiser la place du Brésil dans la société internationale en passant par un cheminement partagé avec d’autres pays partenaires ?
La réponse, ou les réponses, mêlent au vu des réalités diplomatiques brésiliennes, les différents éléments de leur énoncé. Cette imbrication de décisions renforçant la puissance nationale du Brésil, avec d’autres témoignant d’une intentionnalité coopérative a donné des arguments, tout à la fois contradictoires et fondés, à tous ceux qui ont critiqué l’action extérieure du Brésil. Pour les uns elle serait excessivement conservatrice tandis que pour d’autres elle serait particulièrement complaisante avec les adversaires de l’Occident. La thèse des uns et des autres est dans un cas comme dans l’autre renforcée par le logiciel suivi par Planalto et Itamaraty[15]. Le pragmatisme, l’absence d’interdits idéologiques, ont dans la politique extérieure comme en politique intérieure, constitué un fil conducteur qui a déconcerté. Pendant toute la période considérée, le Brésil a en effet pu engager des coopérations avec les Etats-Unis, comme avec l’Iran. Cet oxymore diplomatique a souvent été ignoré par les critiques qui ont ciblé tel aspect de la politique extérieure, tout en faisant l’impasse sur d’autres. C’est pourtant là que se trouve le caractère le plus novateur de la politique étrangère des années Lula. Et c’est sans doute cette combinaison de contraires assumés qui a permis au Brésil d’accéder à la position internationale qui est la sienne aujourd’hui. Le discours de la méthode suivi à l’extérieur comme à l’intérieur, hypothèse défendue par l’auteur, est celui d’équipes dirigeantes pragmatiques, un pragmatisme d’origine culturelle, le syndicalisme[16]. Les conflits internationaux ont été traités comme des batailles sociales. Le président et son gouvernement ont fixé à leur diplomatie une feuille de route identifiant des objectifs considérés comme prioritaires à tel ou tel moment. Ces objectifs n’ont pas été nécessairement liés les uns aux autres. A chacun correspondait l’établissement d’une stratégie, la mobilisation des moyens jugés les plus adéquats et celle des alliés permettant d’atteindre le but qui avait été fixé.
La démonstration initiale de ce discours de la méthode a surpris. Dés son accession au pouvoir, le nouveau président a considéré qu’il était de l’intérêt du Brésil de faire bouger les lignes, les rapports de force internationaux. Pour changer la donne et poser les bases d’un nouvel ordre international il a pris comme horizon la conférence de l’OMC qui se tenait à Cancún, au Mexique en septembre 2003. Bonifier la défense de l’intérêt brésilien, et la place du Brésil dans le monde, supposait l’engagement d’un rapport de force avec les pouvoirs installés, les Etats-Unis, les Européens et le Japon. Le Brésil dans cette perspective disposait de capacités considérées comme sous-employées par les majorités antérieures. Pour autant, seul, il ne pouvait rien bouleverser. Le président Lula a donc dès janvier 2003 signalé son choix pour la multipolarité. Son premier voyage a été européen. Il a visité l’Allemagne, puis la France, qui au Conseil de sécurité s’opposait à toute initiative unilatérale des Etats-Unis en Irak. Il a ensuite proposé ses bons offices et créé un groupe d’amis du Venezuela, avec des Européens et des latino-américains, pour empêcher l’instrumentalisation internationale de la crise intérieure affectant ce pays et la bipolarisation de l’Amérique latine. Quelques semaines plus tard il a constitué avec l’Afrique du sud et l’Inde le groupe IBAS (= Inde, Brésil, Afrique du sud). La multipolarité prenait avec cette décision un caractère structurel. Les trois pays membres du groupe IBAS se sont alors fixés l’objectif de construire une alliance des grands pays du sud, afin de peser à Cancún sur les décisions prises dans un grand forum international, celui de l’OMC. La suite est connue. Cancún a effectivement cassé le déroulement de ce type de conférence, jusque là maîtrisé par la Triade (Etats-Unis, Japon, Union européenne), imposant ses compromis internes. Le G-22, devenu au fil des mois le G-20 ou G-X, en bloquant l’OMC a signalé les débuts d’un nouveau rapport de forces.
Depuis, avec des succès inégaux, le Brésil a approfondi la méthode et démultiplié les initiatives. De 2003 à 2010, il a inventé toute une série de contrepoids diplomatiques. Et il a apporté un soutien à d’autres imaginés par différents pays. La diplomatie brésilienne a en Amérique latine, créé en 2008 l’Union des nations d’Amérique du sud (UNASUL/UNASUR) et la Conférence des pays d’Amérique latine. Elle a dans le même esprit encouragé la création de structures de coopération sud-sud, entre Amérique du sud et Ligue arabe en 2005 et Amérique du sud et Afrique noire en 2006. Le Brésil s’est par ailleurs associé à l’Allemagne, à l’Inde et au Japon, au sein du G-4, groupe de pays sollicitant l’élargissement du cercle des membres permanents du Conseil de sécurité. Il a en 2009, participé au renversement du concept de pays émergent, en participant avec la Russie, l’Inde et la Chine, à l’institutionnalisation du groupe BRIC. Ces initiatives collectives ont été accompagnées d’autres, à caractère bilatéral. Certaines associées à des projets de politique intérieure visaient à élargir l’assiette de la citoyenneté en instrumentalisant diplomatiquement et commercialement l’existence des différentes communautés résidant au Brésil issues de vagues migratoires multiples. Afrique noire, monde arabe, Japon, ont été ainsi visités par un président brésilien mettant en valeur la proximité culturelle pour construire des réseaux coopératifs. Avec d’autres pays le rapport a été plus utilitaire, fondé sur l’intérêt mutuel. L’éthanol a justifié la signature d’un accord avec les Etats-Unis. L’accession à la puissance militaire a supposé un accord particulier avec la France en 2008. La plus petite des grandes puissances était la seule en mesure d’accepter la vente de matériels de haute technologie sans conditionnalité. Enfin, pour justifier son exigence d’une réforme du système des Nations unies, le Brésil s’est porté candidat en 2004 à la direction d’une opération de paix, en Haïti, la MINUSTAH (Mission des nations unies pour la stabilité de Haïti).
Cette multiplication d’initiatives, collectives comme bilatérales, a ainsi placé le Brésil au centre d’une actualité dont il avait été jusque là absent. L’UNASUR a démontré sa validité en permettant la résolution d’une crise interne à la Bolivie, en 2008, sans recours à des institutions intergouvernementales, contrôlées par les « Grands », l’OEA (Organisation des Etats américains) et l’ONU. En Haïti, après le tremblement de terre du 12 janvier 2010, le Brésil a été bousculé par les soldats et la diplomatie du Canada et des Etats-Unis. Mais il a finalement vu son rôle et sa place reconnus dans la gestion de la crise. Les Etats-Unis, on l’a signalé supra, désormais intègrent le Brésil dans le cercle des Etats consultés sur un certain nombre de sujets stratégiques, qui concernent le changement climatique comme la politique nucléaire de l’Iran. Hors hémisphère occidental, au-delà des liens institutionnels mentionnés, les relations commerciales et économiques avec les suds ont pris une place structurellement inédite déplaçant l’Europe et les Etats-Unis. Les entreprises brésiliennes sont de plus en plus présentes en Afrique, dans le monde arabe et en Chine qui est devenue le premier partenaire commercial du Brésil. Le Brésil est devenu « la ferme du monde arabe »[17].
