Renaud Dehousse est Directeur du Centre d’Etudes Européennes (CEE)
Alain Bergounioux : La première question porte sur le constat que font presque tous les observateurs et aussi une bonne partie des acteurs, c’est la « panne » de l’Europe ! Symboliquement marquée au sommet de Copenhague avec l’absence de représentants de l’Union Européenne au moment de la négociation finale, avec des faiblesses patentes dans le monde, tout récemment en Haïti. Comment donc expliquer cette panne de l’Europe qui a l’air de durer ? Peut-on penser, après la longue et laborieuse mise en place des institutions issues du Traité de Lisbonne, qu’il y a une chance de voir apparaître des processus de décisions plus clairs, plus nets, ou est-ce que dans le fond ce qui devait amener une nouvelle dynamique ne va pas ajouter de la complexité à la complexité ?
Renaud Dehousse : Je ne dirais pas que l’Europe est en « panne », je dirais qu’elle continue à avancer mais qu’elle le fait de façon chaotique et parfois dans la douleur. Ceux qui soutiennent qu’il y a une panne laissent en effet entendre qu’il devrait exister une sorte de marche inéluctable vers l’intégration. Or je ne crois pas que cela soit le cas. Nous avons assisté historiquement à un processus de rapprochement graduel, des acteurs d’abord, des politiques ensuite, et il est exact que ce processus s’est ralenti. Cela ne signifie pas qu’il se soit arrêté, et dans le désordre actuel on distingue malgré tout des logiques de mouvement. Par exemple, en ce qui concerne les relations franco-allemandes, on constate que les Allemands acceptent désormais de parler de meilleure coordination des politiques économiques, voire même de gouvernement économique. Pourquoi assistons-nous à cette évolution ? Le grand levier de l’intégration européenne a toujours consisté en une réponse à des problèmes très concrets, dont on voyait bien qu’ils ne pouvaient pas être résolus par les États seuls et souvent même qu’ils ne pouvaient l’être qu’en dépassant le simple schéma de la coopération interétatique.
En ce qui concerne le dossier du changement climatique, les Européens se sont fait souffler la vedette au sommet de Copenhague. En élèves studieux, ils étaient venus avec un plan impeccable démontrant au reste du monde leur sérieux, et au lieu d’être salués comme ils pensaient l’être, ils ont eu la mauvaise surprise de constater que les Américains et les Chinois pouvaient parfaitement se passer d’eux, et qu’ils préféraient se parler directement et dicter leurs conditions au reste du monde. Tant mieux ! Cela les forcera peut-être à comprendre qu’il est indispensable de jouer un jeu coopératif quand on veut exister sur la scène internationale. L’exemple d’Haïti est aussi très éclairant de ce point de vue. Je suppose que les Européens y dépensent plus d’argent que les Américains, mais cela nul ne le voit, car chacun y va de son propre communiqué pour expliquer combien les secouristes français, anglais ou espagnols ont été efficaces. On peut espérer que ces petites gifles amèneront progressivement les Européens à un petit peu plus de discipline, même si cela se fait à contre cœur. Jean Monnet disait déjà il y a 60 ans : « en Europe il n’y a plus que des petits États, mais tous ne le savent pas ». C’est encore vrai : certains s’illusionnent toujours quant à leurs capacités de faire bouger les choses tout seul ou à deux, comme les Français et les Allemands. Il suffit de regarder la carte de l’Europe pour s’apercevoir que la France et l’Allemagne pèsent dans l’Europe d’aujourd’hui moins qu’elles ne pesaient dans l’Europe des six. Ce que nous dit la géographie, la distribution des votes au conseil des ministres ou au Parlement le confirme.
A. B. : Venons-en justement, dans ce processus chaotique, aux institutions. Le Traité de Lisbonne a été présenté, « vendu », comme devant faciliter justement les coopérations entre les États, notamment avec les « coopérations renforcées », devant donner ainsi plus de visibilité à l’Europe, une impulsion à la décision européenne. Mais, même s’il est vrai qu’il est un peu tôt pour avoir un jugement dans la mesure où ces institutions sont à peine mises en place, on peut nourrir l’inquiétude finalement qu’il y ait plus de complexité encore qu’auparavant, parce que on a un pôle de pouvoir supplémentaire avec le président de l’Europe pour deux ans et demi, la haute représentante pour les affaires étrangères. On voit mal comment va se faire la coordination avec le Conseil des chefs d’État et de gouvernement, la commission. Est-ce que ce traité va, dans sa pratique, remplir véritablement les promesses qu’on lui a prêtées ?
R. D. : Je commencerais par dire que le traité de Lisbonne, comme tous les traités multi latéraux est un compromis et un compromis produit toujours des résultats incertains, voire inattendus. On le voit d’ores et déjà. Il en allait de même avec le traité de Maastricht et sa fameuse structure en piliers : d’un côté le pilier communautaire classique, avec le projet révolutionnaire d’une monnaie unique ; de l’autre les piliers inter gouvernementaux, les Affaires étrangères et la justice, organisés de façon plus traditionnelle. Lisbonne est un peu l’enfant d’une logique hybride de même nature : vous y trouvez d’une part de vrais avancées, de vraies simplifications, et d’autre part des éléments –considérés par beaucoup d’États comme des gardes fous – qui sont pour moi facteurs de complexité.
La principale avancée réside évidemment dans le recours plus systématique au vote à la majorité qualifiée. Ceci est capital car on ne décide rien à l’unanimité, comme on le voit bien aujourd’hui en matière de fiscalité européenne. La deuxième simplification concerne le rôle du Parlement, doté désormais de pouvoirs plus importants, notamment en ce qui concerne les affaires intérieures de l’Union. Je ne serais pas surpris que cela se traduise par de profonds changements.
En revanche, en matière de leadership, le traité produit beaucoup de confusion à force de vouloir multiplier les contre-pouvoirs. C’est ainsi que l’on a créé un ministre des affaires étrangères ou plutôt une « haute représentante pour la politique étrangère », qui se trouve prise en tenaille entre la commission et le conseil, et passera vraisemblablement plus de temps à faire des rapports aux uns et aux autres qu’à se rendre sur le terrain. Ensuite, il y a la création du poste de président du conseil européen. Quels sont les parrains de cette institution ? José Maria Aznar, Tony Blair et Jacques Chirac, qui tous trois, au moment de la Convention, souhaitaient, par ce biais surveiller le président de la commission. Vous conviendrez avec moi qu’il s’agit d’un patrimoine génétique un peu lourd ! Celui qui a été choisi est une personnalité avisée et sage, capable de trouver des consensus. Herman Van Rompuy a le profil du job. La vraie erreur aurait été de désigner quelqu’un comme Tony Blair, car ce choix aurait été à l’origine de très nombreuses tensions. Beaucoup d’Etats préfèrent le désordre inhérent à un exécutif pluricéphale à un ordre qui se traduirait par une concentration du pouvoir entre les mains de la commission ou d’un puissant président du Conseil. Certes, ils ne souhaitent pas jeter aux orties le modèle communautaire, parce qu’ils savent bien qu’en dépit de ses défauts et de ses limites, il est plus efficace que la simple coopération intergouvernementale. Mais dans le même temps, ils avancent avec méfiance et n’hésitent pas à certains moments à renouer avec la logique intergouvernementale. Tout cela produit un attelage un peu baroque. Même si le casting retenu est très souple – avec Barroso à la Commission -, il serait surprenant qu’on n’assiste pas à quelques conflits. J’ajoute que dans ce montage, il faut aussi que la présidence tournante de l’Union européenne – que l’on a tendance à oublier – trouve sa place.
A. B. : Il y a un autre aspect intéressant à mettre en lumière, c’est l’évolution des forces politiques, parce que l’on aurait pu penser – et il y a des éléments qui conduisaient à étayer ce constat – qu’on serait allé avec la montée en puissance du Parlement européen vers un débat politique polarisé autour des grandes forces, le PPE, le PSE, et qu’on aurait un processus de politisation progressif de l’Europe avec des lignes de clivage relativement claires – ce qui aurait permis d’entraîner une opinion européenne elle-même progressivement politisée autour des enjeux européens. Or ce processus aujourd’hui, là aussi, apparaît problématique parce qu’on s’aperçoit que les grands partis finalement sont fragiles, le PPE souffre de scissions, a perdu de son homogénéité, et celle du PSE est toujours à démontrer, les clivages voire les conflits internes étant relativement marqués. Il y a donc une interrogation aussi sur le degré de politisation de la politique européenne et de la construction européenne. C’est vrai qu’en France notamment (surtout en France ?), on agite depuis des années déjà, sans toutefois jamais le faire, l’idée qu’il faudrait des listes politiques européennes et avec elles, un éclaircissement pour l’opinion avec la possibilité de présenter un président pour la commission, candidature faite clairement sur des bases politiques. Or, tout cela reste, pour l’instant, du domaine du discours. Qu’elle est votre analyse sur l’évolution de la politisation des enjeux européens et à partir évidemment de ce qui se passe au Parlement et dans les grandes forces européennes ?
R. D. : Il semble évident que la politisation que certains (les Français notamment) appellent de leur vœux ne s’est pas produite. Et je pense que nous n’y assisterons pas avant longtemps. Prenons un exemple très simple. Nous avons en théorie tous les ingrédients d’un régime parlementaire : le Parlement a le droit de vie et de mort sur la commission. Mais lorsque l’on observe les récents débats sur l’investiture des commissaires, que voit-on ? Certes le Parlement a exercé un contrôle, il a entendu les candidats commissaires. Mais sur quoi portaient les questions des députés ? Sur la probité des candidats commissaires et sur leur connaissance des dossiers dont ils auraient la charge. C’est la raison pour laquelle ils ont été auditionnés par les commissions spécialisées du Parlement. Où est la politique dans tout cela ? Nulle part ! On avait le sentiment qu’il s’agissait plus d’un entretien de recrutement, que d’un exercice de contrôle politique.
On nous dit qu’il y a désormais une discipline de vote de plus en plus grande au Parlement européen. Les chiffres semblent le montrer. Mais en réalité pourquoi les partis sont-ils plus homogènes dans leur vote ? Parce qu’ils fonctionnent sur le mode du consensus : le bureau d’un groupe politique réunit un représentant de chaque délégation nationale au sein du parti et décide par consensus. Ce n’est donc pas le parti qui impose sa ligne, ce sont les délégations qui se mettent d’accord ! Et puis à la surprise générale, une fois qu’elles sont d’accord, on constate que les troupes suivent ! Pourquoi en sommes-nous là ? Parce que les partis politiques, les vrais, les partis nationaux, n’ont pas très envie de voir se développer un parti politique européen. Certes, on en parle dans certains pays. Mais si vous annoncez demain aux socialistes français que désormais les positions de leur parti sur la politique sociale seront déterminées par une majorité au sein de laquelle cohabitent le new labour, les sociaux démocrates nordiques et quelques autres, je ne suis pas sûr que vous déclencherez un grand enthousiasme.
En réalité, nous nous situons dans un système politique pré-parlementaire. Dans l’attelage « groupe politique » au Parlement et « partis », l’élément fort est incontestablement le groupe politique. Je fais souvent un test avec mes étudiants. Je leur demande de me citer le nom du responsable de tel ou tel parti, et la plupart du temps, ils citent le président du groupe au Parlement. Il y a une dizaine d’années, Jacques Delors avait proposé avec un groupe transnational et pluripartisan de personnalités d’encourager les partis à présenter leur propre candidat à la direction de la commission au moment des élections européennes. Le moins que l’on puisse dire, c’est qu’il n’a pas été entendu. Tout le monde a salué l’initiative mais personne n’a embrayé ! Regardez aussi ce qui s’est produit autour de M. Barroso : les socialistes européens n’ont pas réussi à accoucher d’un candidat alternatif, ce qui constitue tout de même un échec notable car le contexte de crise économique majeure dans lequel nous évoluons aurait dû faciliter l’alternance. Les quelques partis de gauche alors au pouvoir ont préféré appuyer M. Barroso avant même les élections : cela revenait à jouer la carte du conseil européen, c’est-à-dire celle des gouvernements, contre celle du Parlement.
Tout cela montre bien que les partis ne sont pas des institutions que l’on crée d’un claquement de doigt. Nous nous situons dans une logique parlementaire depuis 1979 ; cela fait maintenant 30 ans qu’on en parle mais rien ne se passe. Par ailleurs, il faut réfléchir à cette question de la politisation, est-ce vraiment la voie du futur ? On voit bien ce qu’elle comporterait de positif : un débat sur de véritables enjeux européens et pas simplement sur la popularité des princes qui nous gouvernent. Mais voulons-nous réellement d’un système partisan puissant et surtout d’un gouvernement qui serait l’émanation des partis européens ? Personnellement je ne suis pas persuadé qu’il s’agisse d’une voie idéale car le propre du système européen, c’est son fonctionnement par consensus. Nos cultures politiques nationales sont si différentes, elles ont tant d’intérêts divergents, que la logique du consensus doit demeurer. Cela n’est pas incompatible avec une certaine affirmation des partis, ni avec une influence accrue des citoyens. Mais on ne peut pas avoir en Europe un système de gouvernement à l’anglaise, où il suffit d’avoir 35 % des voix pour disposer d’une majorité stable et dès lors gouverner le pays.
A. B. : Évidemment, à ce moment là, si l’on suit votre analyse, cela veut dire que ce que l’on nomme le « déficit démocratique » de l’Union Européenne, persistera longtemps….
R. D.: C’est notre concept de démocratie qui doit évoluer. Le modèle démocratique qui prédominait dans la Grèce antique était celui des cités. Lors de la construction des états, on s’est aperçus qu’on ne pouvait pas faire fonctionner un État Nation sur la même base que la République athénienne ; on a donc inventé la démocratie représentative. La transposition de ce modèle au niveau supranational se heurte aujourd’hui à certaines limites structurelles inhérentes à la nature de l’Union européenne. Il nous faut penser une autre façon de concevoir la démocratie. Il s’agira probablement d’un modèle hybride. Certaines formes de démocratie directe pourraient y jouer un rôle utile. Je note à ce sujet que le traité de Lisbonne prévoit un mécanisme original qui est celui de l’ « initiative citoyenne » : il permet à un certain nombre de citoyens de l’Union de demander qu’un vote intervienne sur tel ou tel point, ce qui conduit à une réaction de la commission qui est alors tenue d’agir. Ce n’est pas un hasard si ce modèle de démocratie directe est très pratiqué en Suisse. Il s’agit d’un pays extrêmement morcelé, divisé en 22 cantons, où l’on parle plusieurs langues, où plusieurs religions sont pratiquées. La logique strictement majoritaire du régime parlementaire risquerait d’y produire des chocs brutaux. Il en va de même au niveau européen.
A. B. : Ne peut-on pas, cependant, formuler l’espoir d’une plus forte « politisation » de l’Europe autour de dynamiques communes amenées par la crise économique, avec l’idée qu’il pourrait y avoir plus de « gouvernement », plus de gouvernement économique de l’Europe, plus de choses décidées en commun. Nous sommes quand même dans une situation nouvelle pour les États européens et l’Union européenne elle-même avec une crise profonde du capitalisme financier et plus encore peut-être avec les changements de rapports de force au sein du monde qui se marquent nettement. Ne pensez-vous pas que de là va sortir une dynamique qui va peut-être remettre en cause les équilibres anciens et les volontés par trop calculatrices des États nationaux ? Ne va-t-on également pas voir un mouvement important dans les opinions publiques pour reprendre, au fond, une partie du projet européen initial, qui portait une volonté fédéraliste ?
R. D. : J’hésite toujours à me lancer dans des prédictions, mais il est vrai qu’une crise aussi importante que celle que nous traversons pourrait être à l’origine d’une dynamique du type de celle que vous décrivez. Cependant, dans le même temps, nous assistons à des changements structurels qui rendront plus compliqué un « retour de balancier ». Il est vrai face à la crise que les opinions demandent à être rassurées, et attendent dans la plupart de nos pays une intervention protectrice des pouvoirs publics. Mais ce n’est pas la seule tendance de fond que l’on observe. Les pays européens évoluent tous globalement vers des économies de service. La diminution de la place du secteur secondaire a des implications sur les logiques partisanes et sur le positionnement politique et culturel des électeurs. Désormais, l’axe de mobilisation « plus d’État ou plus de marché » n’est plus la seule grille de lecture du jeu politique européen. On peut aussi identifier un axe « plus ou moins de libéralisme culturel », et si l’on s’intéresse au dossier du changement climatique, on voit apparaître de nouvelles lignes de fracture. Je ne suis donc pas sûr que puisse se produire un mécanisme de balancier brutal qui nous ramène aussi simplement que cela vers le modèle initial de l’Europe fédérale. Par ailleurs, le besoin de protection qui se fait sentir peut aussi déboucher sur des pressions nationalistes. Regardez la façon dont est traité le problème grec : on voit beaucoup M. Sarkozy et Mme Merkel sur le pont, et le comportement de cette dernière semble surtout répondre à des intérêts nationaux à court terme. Quant à la Commission, chargée de représenter les intérêts européens à long terme, elle brille souvent par son silence ! Difficile de voir dans tout cela les prémisses d’une poussée fédéraliste. Néanmoins, je ne spéculerais pas non plus sur un effondrement du système européen tel que nous connaissons : le coût en serait trop élevé. Après tout, même dans ce contexte peu propice, les membres de la zone Euro ont accepté de venir en aide à la Grèce. On voit aussi que le modèle communautaire – variante « soft » du modèle fédéral – constitue un centre de gravité vers lequel, sans le vouloir, ou à reculons, nous retournons toujours…
Revue Socialiste
