Le libéralisme économique de Nicolas Sarkozy

Elie Cohen est directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE.

Mais si l’on doit juger l’action de Sarkozy à l’aune de son inscription dans le courant libéral, qu’est ce qu’être libéral en économie ? Etre libéral en économie, c’est d’abord croire dans les vertus du marché comme mécanisme d’allocation efficace des ressources, d’organisation productive, et d’orientation des investissements. C’est donc croire dans les vertus d’une concurrence libre et non faussée à l’intérieur comme a l’extérieur. Comme les marchés sont imparfaits, être libéral c’est croire à la force du droit pour borner le marché, c’est croire aussi à la régulation exercée par des autorités indépendantes chargées d’arbitrer les conflits naissant des entraves à la concurrence ou de l’absence de concurrence. Etre libéral c’est donc veiller au bon fonctionnement des marchés en particulier lorsque des oligopoles économiques ou sociaux se forment, lorsque les obstacles à l’entrée de nouveaux acteurs limitent l’efficacité allocative des marchés. Etre libéral c’est ensuite croire dans les vertus de l’initiative et de la responsabilité individuelle c’est croire que le meilleur ordre économique naît de la multiplication d’initiatives décentralisées d’individus poursuivant leurs intérêts. Autant l’Etat est légitime quand il institue un ordre juridique permettant le bon fonctionnement des marchés, autant un gouvernement est légitime quand il agit pour la redistribution des revenus sur la base d’un mandat reçu par les électeurs, autant la confusion des interventions économiques et politiques est préjudiciable à l’efficacité économique.

Si marché et régulation vont de pair et s’il faut séparer optimum de gestion et redistribution politique, on comprend qu’il puisse y avoir des variétés de gauche et de droite du libéralisme. L’Europe du Nord incarne la variété libérale-sociale qui combine une forte libéralisation des marchés, notamment du marché du travail, avec une forte redistribution sociale et un fort soutien aux salariés en quête d’emploi. L’Angleterre Thatchérienne incarne à l’inverse la variété néo-libérale qui combine une forte libéralisation des marchés et une dérégulation sociale. Depuis 10 ans, le néo-libéralisme a souvent mué, selon l’expression de Joseph Stiglitz, en intégrisme de marché ou ultra-libéralisme. Le cœur de la doctrine se résume en une proposition : les marchés sont toujours efficaces, nul besoin de régulation, l’Etat est toujours le problème et jamais la solution. Dans ce modèle, la redistribution fiscale dépouille les riches et affaiblit l’activité, la quête même de l’équité mine l’économie.

Alors que s’approche 2012, il faut tenter de caractériser l’action économique et sociale du Président Sarkozy en partant des engagements de campagne, de leur mise en œuvre et des réorientations à l’épreuve du pouvoir. La première difficulté de l’exercice tient au large spectre des engagements de campagne : Sarkozy a tour à tour été contempteur du modèle social français, héraut de la valeur travail, militant de la réindustrialisation, ennemi de l’ISF, partisan du recul de l’Etat et de la diminution du nombre de fonctionnaires et procureur des patrons voyous. Curieusement, la réception du discours de campagne à gauche comme dans la presse anglo-saxonne a pourtant été la même : Sarkozy était porteur d’un projet de rupture libérale. Trois éléments ont contribué à figer progressivement cette représentation.

Le premier tient à la volonté de promouvoir la réussite individuelle de « ceux qui se lèvent tôt » et de faire reculer « l’assistanat ». Cette thématique a une double vertu : marquer un  intérêt pour le monde du travail (« délaissé par la gauche ») et dénoncer un modèle social français trop redistributif. Le deuxième repose sur une affirmation : l’expansion de l’Etat et de l’impôt doivent cesser. L’engagement pris de réduire les prélèvements obligatoires, le nombre des fonctionnaires et plus généralement de contenir l’expansion d’une administration proliférante témoignait de cette orientation. Enfin la volonté de déréglementer les marchés du travail et des biens et services pour mettre un terme aux rentes de situation et de casser l’oligopole social pour assurer la continuité du service public illustre l’aptitude à rompre avec l’ordre établi tout en contribuant à la croissance.

La réception du programme électoral a été convergente : pour s’en féliciter ou pour le déplorer, ce programme était réputé être libéral. A droite, la presse anglo-saxonne et notamment le Financial Times ont salué l’ambition réformatrice et l’orientation libérale de ce jeune candidat. A gauche, le PS a voulu voir dans ce programme et dans celui qui l’incarnait l’expression d’un tournant libéral, voire ultra-libéral, d’inspiration anglo-saxonne. Le thème de la rupture, la dénonciation du règne de l’immobilisme, l’énergie même du candidat ont contribué à crédibiliser le projet alors même qu’une analyse rapide permettait d’établir la faible consistance de ses engagements. Réduire les prélèvements obligatoires de 4 points en deux quinquennats certes … mais rien ne venait étayer cette proposition radicale. Rien en particulier n’était prévu pour assurer la maîtrise des dépenses de santé alors que des engagements étaient pris pour la couverture des nouveaux risques sociaux. Déréglementer pour stimuler la croissance certes … mais le candidat entendait pratiquer l’entente préalable avec les syndicats, renouveler le dialogue social sans fâcher les différentes corporations. A la différence de Mme Thatcher ou de Ronald Reagan, Sarkozy a exclu d’emblée toute mesure radicale sur les 35 H ou sur l’ISF (refus de l’abrogation), sur les droits des salariés des transports publics (refus de la réquisition).

Pour établir le diagnostic sur l’action de Sarkozy, il faut distinguer trois moments : l’arrivée au pouvoir avec l’adoption de la loi TEPA, ensuite la gestion de crise avec le recours massif aux stabilisateurs automatiques, puis la sortie de crise avec le refus de la rigueur. Dans l’euphorie de la victoire, Sarkozy lance plusieurs réformes annoncées comme majeures dans l’enseignement supérieur (LRU), les transports publics (Service minimum), la gestion de l’Etat (RGPP), la modernisation des entreprises (LME). Mais c’est la Loi TEPA qui va marquer les esprits. TEPA signifie « Travail, Emploi, Pouvoir d’Achat ». Le premier souci du président est donc de valoriser le travail, de stimuler l’Emploi, et d’accroître le pouvoir d’achat des travailleurs. Mais l’entreprise de communication du Président ami des ouvriers va vite faire long feu. Présentée comme un dispositif qui doit permettre de stimuler la croissance en libérant l’économie, en redistribuant du pouvoir d’achat et en réhabilitant le travail, elle est rapidement assimilée à une politique de clientèles au service des plus aisés. Le bouclier fiscal, l’exonération des charges sociales et fiscales pour les heures supplémentaires, la quasi-exonération des successions, la déductibilité élargie pour les emprunts immobiliers contractés au moment où la situation économique se retourne, où le chômage menace, passent pour des politiques inadaptées et favorisant des clientèles aisées. Conforter la rente, gaspiller les deniers publics en creusant les déficits, et subventionner les heures supplémentaires quand le chômage pointe n’a rien de libéral et s’apparente davantage à une politique conservatrice.

Avec la crise, un Sarkozy nouveau émerge. A la faveur de la présidence française de l’Union, et face à la crise, il va d’une part se faire le champion d’un soutien d’urgence des économies pour éviter le collapsus du système financier et de l’économie réelle au moment où Mme Merkel hésite et tergiverse. Il va d’autre part se projeter dans l’après-crise en se faisant le chantre de la régulation financière dans le cadre d’un G20 qu’il contribue à instituer. La liste des chantiers ouverts est impressionnante : lutte contre les paradis fiscaux, régulation des agences de notation, encadrement des bonus, encadrement de l’action des hedge funds, réforme des normes comptables et des normes prudentielles, institution d’un régulateur systémique et de nouveaux régulateurs par marché en Europe …. Bref avec Sarkozy le monde a trouvé le meilleur avocat de la régulation et l’adversaire le plus déterminé de la finance de marché. Qu’il entre dans ces discours une bonne part de démagogie est probable, que nombre de chantiers ouverts ne soient pas prêts d’aboutir est une évidence mais …cela ne fait pas de Sarkozy un champion du libéralisme débridé. A titre de comparaison il suffit de mentionner les arguments des républicains américains pour saisir la différence. La crise à les entendre serait le résultat des interférences de l’Etat dans la finance, du refinancement hypothécaire par les GSE Fanny et Freddy, de la politique contracyclique de la banque centrale. Quant à l’encadrement des banques aidées, il relèverait du socialisme financier. En France, les politiques anti-crise de Sarkozy se déploient dans trois directions : aides sectorielles au système financier et au secteur automobile pour éviter l’effondrement, plan de relance pour soutenir l’activité et notamment l’investissement des collectivités locales, usage massif des stabilisateurs automatiques fiscaux et sociaux. La comparaison des plans français et des autres plans européens montre que le plan français a été plus vigoureux que l’italien, plus précoce que l’allemand, plus massif en termes d’acceptation des déficits budgétaires et sociaux que tout autre plan en Europe continentale. Difficile là aussi d’y voir une politique d’inspiration néo-libérale.

Avec les premières lueurs de la sortie de crise, un nouveau débat émerge : faut-il soutenir l’activité à tout prix, même au prix d’une aggravation de la situation des finances publiques, car il faut d’abord éloigner le risque de rechute et traiter le chômage persistant (position ultra-keynésienne) ou faut-il d’abord retrouver des finances publiques saines même au prix d’une nouvelle contraction de l’activité (position ultra-libérale) ?  Dans ce débat, la position de Nicolas Sarkozy dénote là aussi son rejet de la position ultra-libérale incarnée par David Cameron, puisqu’il persiste dans son refus de la rigueur, qu’il maintient un haut niveau de déficits et prend même de nouvelles initiatives de dépenses (le Grand Emprunt et la Dépendance). Les priorités de l’après-crise de Sarkozy que sont la création d’un 5ème régime de Sécurité sociale avec la dépendance et la réforme fiscale qui doit substituer à une taxation sur le patrimoine (ISF) une autre taxation sur le capital et les revenus du capital dans un contexte de resserrement de la contrainte budgétaire n’ont rien à voire avec ce que le Président Obama accepte de son Congrès à savoir le maintien d’exonérations fiscales massives pour les plus riches pour sécuriser l’indemnisation des chômeurs les plus pauvres. Politique conservatrice au service de clientèles de droite suivies de politiques de soutien de l’activité enrobées d’une réthorique enflammée anti marchés financiers à la faveur de la crise et enfin retour à un agenda de réforme social et fiscal tenant compte du vieillissement de la population et des contraintes de finances publiques …

rien ne plaide pour la thèse d’un Sarkozy libéral converti aux thèses anglo-saxonnes.

Mais, nous objectera-t-on, ce sont les réformes structurelles pour « libérer » la croissance et stimuler l’activité économique qui révèlent un agenda libéral caché de Sarkozy poursuivi avec obstination. La France, à en croire les diagnostics régulièrement établis par l’OCDE souffre de rigidités sur le marché du travail, le marché des biens et des services, qui brident sa croissance. Le gouvernement a certes voulu s’y attaquer mais dans le cadre d’une large concertation sociale et avec les associations professionnelles. En matière d’emploi et notamment de procédures de licenciement, le gouvernement a refusé de passer en force et s’est contenté de bénir l’accord Medef-Syndicats sur la rupture conventionnelle du contrat de travail. En matière de service minimum dans les transports publics, le gouvernement a privilégié l’information des usagers sur la remise en cause fut-elle limitée du droit de grève. Enfin en matière d’entraves à la concurrence dans la distribution, de protection des professions fermées ou de stimulation de la concurrence dans les services publics, le gouvernement a été d’une extrême prudence. La Loi LME n’a pas changé les règles du jeu, la transposition des directives européennes sur les services publics en réseau s’est toujours faite a minima, et les taxis parisiens sont toujours aussi peu nombreux dans les rues de Paris. Il est donc probable que l’OCDE maintiendra les mauvaises notes de la France, il n’y a pas eu de progrès décisifs faits en matière de libéralisation des marchés, de démantèlement des anciens monopoles et de remise en cause des professions fermées.

Cette lecture est contestée. Pour certains, on peut lire dans l’invention du RSA une intention libérale puisqu’on augmente les incitations matérielles à la reprise du travail par rapport au RMI. De même la fusion ANPE-Unedic dans le cadre de Pôle Emploi manifeste une intention libérale puisque le nouvel organisme est exclusivement tourné vers la reprise rapide d’une activité au mépris des aspirations du salarié. Enfin s’agissant de la réforme des régimes spéciaux, le discours est d’une pure facture libérale puisqu’il s’agit d’aligner les régimes spéciaux de travailleurs sur-protégés sur le statut commun. La mise en œuvre n’est en rien fidèle au programme puisqu’il s’agit en fait d’un alignement partiel négocié entreprise par entreprise contre des compensations opaques. A l’arrivée, un rapport parlementaire établit que la réforme aboutit à un régime plus coûteux que celui qu’on prétendait réformer ! Dans les trois cas, la composante libérale est présente, mais la dimension sociale est manifeste et chaque fois la réforme initiée tente de combiner quête d’une meilleure efficacité et d’une plus grande solidarité. En d’autres termes, la France n’échappe pas au mouvement général de libéralisation des marchés, mais elle le fait à se façon, c’est-à-dire limitée et graduelle.

Il est un domaine par contre où Sarkozy se singularise, non par son libéralisme militant mais par son interventionnisme et son étatisme, il s’agit de la politique industrielle et de la défense du capitalisme national. Depuis son élection, il a témoigné avec constance de son intérêt pour la question industrielle avec une approche interventionniste. Son action a pris trois directions : d’abord renforcer la capacité industrielle en utilisant tous les ressorts connus de la politique industrielle, ensuite mettre en place des outils d’intervention pour venir en aide au capital autochtone, enfin intervenir au coup par coup sur des dossiers industriels marquants. Relèvent de la nouvelle politique industrielle les politiques de soutien aux entreprises en difficulté, la stimulation des investissements d’avenir et les allégements fiscaux bénéficiant électivement à l’industrie. Pour illustrer le premier cas on peut citer les politiques de soutien à la filière automobile, pour le second cas le grand emprunt avec l’identification de 4 priorités sectorielles (numérique, bio-sciences, énergies renouvelables, mobilité et ville durables) et pour le troisième le crédit impôt recherche et la baisse de la taxe professionnelle.

S’agissant de l’aide au capital autochtone, Sarkozy a créé le FSI dont l’objectif même est la protection du capital autochtone contre les risques de prédation étrangers. Il a renforcé les moyens d’Oséo pour aider les PME à grossir et à trouver des quasi-fonds propres et a créé des fonds d’amorçage publics dans le cadre du grand emprunt. Enfin les Etats Généraux de l’Industrie ont débouché sur l’esquisse d’un financement public spécifique pour les entreprises industrielles. S’agissant enfin de l’action au jour le jour, qu’il s’agisse d’Alstom et de STX (ex Chantiers de l’Atlantique), de la cession de T&D par Areva (au profit d’Alstom et de Schneider), de la mise sur le marché d’Ingenico (cession bloquée à un groupe américain), de la fusion Suez-GDF, l’attitude a toujours été la même : une interférence publique dans des procédures de marché pour favoriser des solutions françaises ou à tout le moins des solutions qui préservent l’emploi sur le sol national au risque de heurter la Commission Européenne et plus encore de semer des doutes dans les marchés financiers sur la réelle ouverture du marché du contrôle des entreprises en France.

Sur l’ensemble de ces dossiers industriels, Sarkozy est en fait un étatiste néo-gaulliste, un interventionniste dans la pure tradition pompidolienne. Un détail toutefois manifeste une forme de régression dans l’évolution de la relation Etat-Entreprises publiques ou semi-publiques. Alors que depuis la création de l’APE la tendance était à la professionnalisation et à la dépolitisation de la fonction d’actionnaire public notamment en matière de nomination du PDG et de détermination de sa feuille de route, avec Sarkozy, on assiste au retour du fait du Prince en matière de nominations des PDG. De plus, avec Sarkozy, les interventions directes du politique se multiplient, même sur des décisions de gestion. L’idée que l’Etat doit jouer un rôle dans les Conseils d’Administration, conforme non à son intérêt d’actionnaire mais à des intérêts de puissance publique est une forme de régression par rapport au processus de libéralisation engagé depuis 1983.

Sarkozy a réussi à se présenter à la presse anglo-saxonne comme un libéral pendant la campagne électorale, son discours sur la rupture avec le modèle français a séduit. Aujourd’hui l’oracle des marchés, Nouriel Roubini déclare sa déception, Sarkozy n’a pas tenu ses promesses, pire il a considérablement aggravé le poids de l’Etat et des prélèvements fiscaux et sociaux : la signature de la France en serait dévaluée. Son hyper-activisme au G20 devait changer la face du monde en bannissant les paradis fiscaux, en taxant les mouvements spéculatifs, en protégeant l’Europe de l’action malfaisante des hedge funds et des fonds de LBO. N’ayant rien obtenu de significatif sur tous ces fronts, il entend aujourd’hui reconstruire le système financier international et abolir la spéculation sur les matières premières. Il ne faut pas être grand clerc pour lui prédire le même insuccès.

Alors que reste-t-il de cette action brouillonne et bruyante sur le front intérieur comme sur le front mondial ? Nicolas Sarkozy est comme on l’a vu un politicien opportuniste sans convictions idéologiques fortes : hyper-keynésien quand il soutient l’activité et fait jouer les stabilisateurs automatiques, il devient libéral en paroles quand il s’agit de libérer la croissance française en déréglementant ; contempteur du modèle social français, il en célèbre les mérites quand la crise survient. Pourfendeur des patrons voyous, il n’en fait pas moins une politique qui gaspille les maigres marges de manœuvre fiscales en cadeaux pour les plus aisés. Il est un domaine par contre où sa constance est sans défaut : c’est un industrialiste, interventionniste, défenseur du capitalisme autochtone qui croit davantage à la main visible de l’Etat qu’à la dynamique du marché du contrôle des entreprises. Enfin tous ses réflexes sont mercantilistes, sa croisade pour l’établissement d’une taxe d’égalisation carbone aux frontières en témoigne. Elle n’a pas été jusqu’ici retenue par l’UE et elle est caractérisée comme protectionniste par nombre des pays membres.

Nicolas Sarkozy est un politicien français étatiste et interventionniste, il n’est pas plus libéral-social à la nordique que néo-libéral à l’anglo-saxonne et encore moins intégriste du marché. Quant à sa rupture, elle a rapidement buté sur les réalités sociales et territoriales françaises. La RGPP n’a fait qu’écorner la dynamique de dépenses publiques, le non-remplacement d’un fonctionnaire sur 2 est d’un rendement dérisoire en termes de finances publiques et sa performance globale en matière de déficits est l’une des pires en Europe. Sa plus grande réussite, à savoir la réforme des retraites résume bien son action : décidée sous l’empire de la contrainte financière, elle ne règle pas durablement le problème, elle mobilise de l’argent public non disponible pour boucler les financements à l’horizon 2018, elle est largement perçue comme injuste. Le travail sera donc à refaire dès 2012. Conservateur et homme de rupture autoproclamé, fidèle à sa ligne de campagne et opportuniste dans l’action, interventionniste au quotidien et libéral en paroles, Nicolas Sarkozy est néanmoins un homme politique rompu aux exigences de la démocratie médiatique, attentif aux mouvements de l’opinion utilisant abondamment les média d’où sa capacité à réconcilier les contraires, à se déplacer sur tous les champs du discours politique, habile à capter les symboles de ses adversaires politiques . C’est ainsi qu’il a pu faire illusion dans un premier temps.

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