Nicolas Sarkozy pris au piège de la présidentialisation

Gérard Grunberg est Directeur de recherche émérite au CNRS (Centre d’études européennes de Sciences Po)

Il y a quelque chose de paradoxal dans le rapport que Nicolas Sarkozy entretient avec les institutions. Par ses écrits et déclarations d’avant son élection, comme par sa réforme des institutions de 2008, il a montré clairement son intention de mettre fin à l’omnipotence présidentielle et de rééquilibrer les pouvoirs de l’exécutif et du législatif en faveur de ce dernier. Pourtant son quinquennat, au moins jusqu’au récent remaniement ministériel de novembre 2010, a été marqué au contraire par le renforcement de cette l’omnipotence. La présidence de Nicolas Sarkozy a été qualifiée d’hyperprésidence. Cette transformation de l’exercice du pouvoir présidentiel a débouché au bout de ses trois premières années de mandat sur un affaiblissement sensible de la popularité et de la crédibilité du président,  au point que le dernier remaniement est apparu, avec la confirmation de François Fillon à Matignon, comme pouvant marquer la fin de l’hyperprésidence. Quelles que soient les autres causes possibles de l’affaiblissement actuel du Président de la République, il ne fait pas de doute que son mode d’exercice du pouvoir en est l’une des principales. Comment expliquer que, partant d’une vision réformatrice de l’équilibre des pouvoirs, Nicolas Sarkozy ait au contraire accentué la présidentialisation du régime au point de mettre réellement en danger sa propre réélection en 2012 ?

Dans son ouvrage de 2006, Témoignage[1], Nicolas Sarkozy écrivait que la Constitution de la Vè république présentait désormais des faiblesses voire des dysfonctionnements : « L’exécutif concentre trop de pouvoirs entre ses mains (…) Quand au Parlement, il ne constitue pas un réel contre-pouvoir et s’épuise jours après jour dans une activité législative prolifique mais guère efficace »[2]. Selon lui, la Constitution avait besoin d’être modernisée dans deux directions principales, une responsabilité plus nettement affirmée du président par rapport au Premier ministre, le pouvoir exécutif étant « entre les mains du président de la République puisque le suffrage universel direct lui en donne la légitimité », et la construction d’un vrai contre-pouvoir parlementaire. Il s’agissait d’établir un équilibre nouveau entre les deux véritables pouvoirs, celui du Président et celui du Parlement. Cette opération devait s’opérer au détriment du Premier ministre : « S’agit-il de concentrer tous les pouvoirs entre les mains du président, d’en faire un homme d’autant plus puissant qu’il n’a plus de Premier ministre pour faire contrepoids ? Nullement. Il s’agit de reconnaître une réalité telle qu’elle existe aujourd’hui et de faire en sorte que celui qui décide soit aussi celui qui assume la responsabilité. Et si une institution  doit faire contrepoids au président de la République, il ne peut s’agir que du Parlement. Le Premier ministre n’en a évidemment pas les moyens ou alors il sortirait de son rôle et empêcherait le pays d’être dirigé. [3] » Dans sa vision de la modernisation des institutions Nicolas Sarkozy mêlait ainsi deux dimensions différentes, celle du rapport entre le Président et le Premier ministre et celle du rapport entre l’exécutif et le législatif. Le Président devait voir la clarification de ses pouvoirs constitutionnels et sa pratique marquer qu’il était le seul chef de l’exécutif, faisant du Premier ministre, comme son Secrétaire général à l’Elysée le déclara plus tard son « collaborateur », tandis que les pouvoirs du Parlement devaient être renforcés au détriment du pouvoir exécutif… donc d’abord du Président de la République. Le président devait donc devenir à la fois plus et moins puissant, objectif qui n’allait pas de soi à atteindre.

La question mal résolue du bicéphalisme de l’exécutif.

Pour Nicolas Sarkozy l’instauration du quinquennat portait en germe une transformation de la fonction présidentielle. Jean-François Copé, président du groupe UMP à l’Assemblée nationale, qui sur ce point partage ce point de vue, a expliqué ainsi les raisons de cette transformation [4] : « Avec le quinquennat, l’élection met le Président de la République au cœur du combat politique. L’organisation du calendrier électoral plaçant l’élection de la majorité parlementaire juste après celle du Président de la République a accentué cette tendance. Le programme présidentiel devient une feuille de route pour l’ensemble de la majorité. Elu pour cinq ans, le président de la République ne peut plus donner l’impression d’être un monarque qui fixe le cap, au dessus des partis. Il dispose de moins de temps pour faire aboutir ses priorités et doit descendre dans l’arène pour défendre ses projets dont il est directement responsable devant les Français. Il ne peut plus jouer le rôle de gardien de but ou de l’arbitre ».

Nicolas Sarkozy tenta à travers son projet de révision constitutionnelle, d’affirmer de plusieurs manières le caractère monocéphale de l’exécutif. Il se peut qu’au départ il ait été tenté de suivre Edouard Balladur, nommé par lui président du Comité de réflexion sur la modernisation des institutions, dans son projet d’instaurer un véritable régime présidentiel qui aurait permis de supprimer le poste de Premier ministre et, du coup, le caractère parlementaire du régime. Mais dans sa Lettre de mission adressée au président de ce Comité le 18 juillet 2007, s’il demandait au Comité « d’examiner dans quelle mesure les articles de la constitution qui précisent l’articulation des pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre devraient être clarifiés pour prendre acte de l’évolution qui a fait du Président de la République le chef de l’exécutif », il ajoutait cependant : « … étant observé toutefois que cette articulation n’est guère dissociable du régime de responsabilité actuellement en vigueur ». L’exercice devenait alors compliqué. En réalité il était infaisable à parti du moment où le régime demeurait un régime parlementaire. Le Comité tenta de proposer de nouvelles rédactions des articles 5, 20 et 21  de la Constitution. Il crut trouver une réponse  en proposant d’introduire dans l’article 5 une disposition selon laquelle le président « définit la politique de la Nation » et, dans l’article 20, concernant le rôle du gouvernement, d’ôter à celui-ci le pouvoir de « déterminer » la politique de la Nation, lui en laissant simplement « la conduite », et, enfin, en laissant inchangé l’article 21 qui stipule que le Premier ministre « dirige l’action du gouvernement ». Nicolas Sarkozy, dans sa lettre du 12 novembre à Edouard Balladur, ne retint finalement pas ces suggestions, écrivant ainsi : « après réflexion, je ne pense pas qu’il soit souhaitable que les articles 5, 20 et 21 qui précisent la répartition des rôles entre le président de la République, le Premier ministre et le gouvernement, soient modifiés. Dès lors qu’un changement de la nature du régime est écarté, toute modification de la rédaction actuelle paraît en effet présenter plus d’inconvénients que d’avantages ».

Le régime demeurait donc parlementaire mais en même temps, voulant affirmer que le Président était le véritable chef du gouvernement, Nicolas Sarkozy fit introduire la possibilité pour le Président de s’adresser directement au Parlement pour prononcer une sorte de discours sur l’état de l’Union. Ici encore, il s’agissait de présidentialiser le régime. La volonté de Nicolas Sarkozy de mieux marquer la primauté présidentielle au sein de l’exécutif ne fut finalement traduite dans la Constitution que par cette modification. Si la présidentialisation du régime ne fut pas plus clairement traduite dans les textes, Nicolas Sarkozy entendit au moins traduire dans sa pratique présidentielle les changements qu’il n’avait finalement pas voulu ou pu opérer dans le texte de la Constitution. Cette situation fut à l’origine, au moins pour une part, de ce qui apparut comme une dérive présidentialiste. La pratique présidentielle, ne s’appuyant sur aucun changement substantiel de la constitution dans ce domaine, finit, au bout du compte, par entrer en conflit avec celle-ci.

Dans son exercice du pouvoir, dès le départ, Nicolas Sarkozy minora fortement le rôle du Premier ministre. Ecoutons Jean-François Copé lui-même décrire le changement intervenu alors dans les relations entre le Président et le Premier ministre : « Toute réforme est annoncée par le président lui-même (…) Dans certains cas il arrive que les ministres en charge des dossiers soient informés après la presse. (…) Le Président de la République ne se contente pas de définir les grandes perspectives. Sur tous les sujets, il donne une feuille de route très précise, avec une batterie de mesures et un calendrier. L’Elysée est impliqué dans tous les arbitrages importants et plusieurs directeurs de cabinets de ministres prennent directement leur consigne à la présidence sans passer par la case « Matignon ». Dans cette perspective, Nicolas Sarkozy a transformé le fonctionnement de l’Elysée. Ses conseillers ont pris un rôle considérable comme le  staff de la maison blanche. Fait inédit dans notre histoire politique, ils sont même habilités à s’exprimer dans les medias pour porter la parole présidentielle… et parfois rectifier les propos d’un ministre. Jamais un Secrétaire général de l’Elysée n’avait eu tant de pouvoir que Claude Guéant. Le ton avait d’ailleurs été donné dès le début du mandat lorsque Claude Guéant avait présenté les priorités présidentielles, la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre devant l’Assemblée national dans une interview, le 3 juillet 2007 (…) L’affaiblissement mécanique du Premier ministre et de son gouvernement est une des conséquences les plus visibles du passage au quinquennat et du mode d’exercice du pouvoir par Nicolas Sarkozy »[5].

Cette description juste de la pratique sarkozyste débouche bizarrement chez Jean-François Copé sur un accord donné à cette évolution qui, selon lui, clarifie les choses et répond aux souhaites des citoyens. Il ne dit pas qu’une telle évolution a présenté cependant pour Nicolas Sarkozy deux dangers principaux. Le premier est que, si la fonction de Premier ministre est minorée, elle n’est pas pour autant redéfinie clairement. Comme nous l’avons vu, les textes n’ont pas changé et le Premier ministre est toujours en titre le chef du gouvernement responsable devant l’Assemblée dans un régime qui est toujours, jusqu’à nouvel ordre, parlementaire. D’où il découle, et c’est le deuxième danger, que, quelles que soient les interventions directes de l’Elysée sur les groupes parlementaires, ce dont Jean-François Copé ne parle pas beaucoup, c’est toujours le Premier ministre qui assure l’essentiel des relations

avec ces groupes et représente le gouvernement quand il s’adresse aux parlementaires. Certes, il y a une logique politique réelle dans la présidentialisation du pouvoir politique, et cette tendance n’est pas spécifiquement française, mais, en la poussant jusqu’à un point où elle entre en contradiction flagrante non seulement avec les textes mais aussi avec la réalité des relations entre l’exécutif et le législatif, cette tendance a fini par faire naître chez les observateurs et dans l’opinion l’idée d’une l’hyperprésidence de Nicolas Sarakozy, dont il est aujourd’hui la première victime. Il est vrai que la contradiction profonde entre la logique politique introduite par le quinquennat et le texte inchangé de la Constitution sur les rôles respectifs des deux têtes de l’exécutif a joué un rôle important dans l’impression créée d’une dérive présidentialiste. Mais Nicolas Sarkozy, en  ne prenant pas assez en compte les  effets destructeurs possibles d’un approfondissement de cette contradiction, a créé les conditions de sa propre fragilisation.

Un Parlement renforcé mais toujours contraint.

Il n’est pas possible dans le cadre de ce court article d’analyser le débat gauche/droite sur l’évaluation de la révision constitutionnelle de 2008 et plus précisément sur les aspects de cette révision touchant au parlement. [6] Quelles que soient les critiques qui ont pu être formulées à l’égard de cette révision, il n’est pas niable qu’elle ait fortement augmenté les pouvoirs et les moyens de fonctionnement du Parlement, ainsi que les droits des citoyens. Notre point de départ est donc que, pour peu que les parlementaires veuillent s’emparer de cette réforme, elle pourrait réellement changer les relations entre l’exécutif et le législatif dans le sens d’un rééquilibrage au profit du parlement. Or, le paradoxe est que, tandis que  Nicolas Sarkozy se battait pour faire aboutir cette réforme, il n’a pas tenté dans le même temps, par sa pratique, de changer en profondeur, en conformité avec la révision constitutionnelle, le rapport traditionnel sous la Vè république que l’exécutif entretient avec le législatif. Comment comprendre que ce soit la même personne qui ait initié la récente réforme constitutionnelle et qui ait bridé le pouvoir parlementaire autant sinon plus que ses prédécesseurs ? Devant cette contradiction, qui montre l’absence chez Nicolas Sarkozy d’une vision claire et cohérente du fonctionnement du régime, la cacophonie s’est installée au sein de l’UMP. L’on a entendu, de la part de certaines personnalités de ce parti, des arguments que l’on n’avait pas entendu depuis longtemps, mais qui cette fois étaient opposés non pas à l’opposition mais au président du groupe UMP à l’Assemblée nationale lui-même, Jean-François Copé, celui-ci étant décidé à utiliser les armes nouvelles que la révision avait donné au Parlement pour renforcer son rôle. N’était-il pas surprenant d’entendre le président UMP de la dite assemblée, Bernard Accoyer, rappeler au remuant patron du groupe UMP que son action « crée une confusion dommageable pour la lisibilité de l’action » et que « l’équilibre institutionnel est malmené » ? Au centre du débat est la notion chère à Jean-François Copé de « coproduction législative ». Celui-ci a été accusé de conduire son action « à la façon d’un parti politique », ce qui a pour conséquence que « la marge de manœuvre du gouvernement et de ce fait son autorité soient de plus en plus réduites ». Le conflit s’est aiguisé à propos de la proposition de loi déposée par le président du groupe sur l’interdiction du port du voile intégral.

Ce qui était en cause en réalité dans ce débat, c’était la nature même du pouvoir parlementaire dans notre régime, après le vote de la réforme des institutions. Cette réforme devait-elle marquer une véritable inflexion du fonctionnement voire de la nature du régime du point de vue du rapport entre l’exécutif et le législatif ? Il semble que l’Elysée ne le pensait pas. Et en tout cas, Bernard Accoyer, en l’occurrence le paradoxal porte-parole du Président, a avancé pour critiquer la position du président du groupe UMP un argument qui mérite d’être analysé : « S’agissant d’une question complexe et sensible comme celle-ci, le gouvernement doit prendre ses responsabilités. Il ne revient pas à un groupe, fût-il temporairement majoritaire, de dire le droit sur des questions de cette nature ». Pour lui, la séparation des pouvoirs n’existe pas et, dans ces conditions, l’exécutif doit disposer de l’essentiel de l’initiative en matière législative car il dispose seul de la responsabilité politique.

Face à cette vision sans doute elyséenne, Jean-François Copé a développé un point de vue fort différent. Citons quelques passages qui expriment sa pensée sur ce point : « L’affirmation du Parlement est en cours (…) Depuis la rentrée parlementaire de 2009, les changements s’accélèrent. (…) À ce rythme, le député de 2012 n’aura plus grand-chose à voir après celui de 2007. J’ai eu l’occasion de dire qu’il s’agissait de faire émerger, en face de l’hyperprésident, un hyperparlement. L’enjeu n’est pas de construire un contre-pouvoir mais un pouvoir. Il n’est surtout pas de bloquer l’initiative présidentielle qui doit continuer à donner l’impulsion et à porter les chantiers essentiels. Il est d’apporter une contribution audacieuse et pertinente (…) notamment sur des réformes que l’exécutif n’ose pas lancer (…) Jusqu’à présent, le Parlement était le maillon faible de nos institutions. Il est en train de devenir un levier du changement. Il était temps : on ne peut plus gouverner la France au XXIe siècle comme en 1950 ! [7] »

La relation difficile entre l’Elysée et le groupe parlementaire à l’Assemblée nationale a eu pour conséquence, ce qui nous ramène au premier point, que le Premier ministre s’est trouvé du coup entretenir paradoxalement avec ce groupe une relation de plus en plus confiante, incarnant sinon le rôle de chef du gouvernement au moins celui de chef de la majorité parlementaire. Les parlementaires ont vu en lui leur porte parole face à l’opposition. Il était l’un des leurs.

Epilogue.

Sans sous-estimer les réelles contradictions qui existent au niveau des institutions elles-mêmes et auquel tout pouvoir demain sera confronté sauf à changer fondamentalement notre constitution, ce qui paraît peu probable, l’affaiblissement actuel du président de la République est dû pour une large part à la fois à son tempérament et son manque de réflexion sur  les contradictions existantes entre le texte, à la fois révisé et non révisé, de la Constitution et sa pratique du pouvoir. Les parlementaires ont commencé à se servir contre lui des armes qu’il leur avait lui-même données en révisant la Constitution et le Premier ministre a utilisé contre lui les armes que cette Constitution lui avait laissées malgré la pratique hyperprésidentielle du Président. Ces deux mouvements ont convergé politiquement au moment du remaniement de novembre 2010. Le Premier ministre, n’étant plus un fusible, n’a pas sauté ! Soutenu par les parlementaires et aidé par des sondages, qui, paradoxalement, renvoyaient de lui une image plus présidentielle que celle du président lui-même, il a pu imposer à celui-ci, très affaibli politiquement, son propre maintien à Matignon. L’hyperprésidence s’est alors révélée pour ce qu’elle était en réalité, une construction personnelle fragile parce que fondée sur une analyse partiellement erronée des institutions et de leur fonctionnement. Dans un régime parlementaire, le chef de l’exécutif doit se préoccuper de sa base politique, et d’abord parlementaire, avant tout. La pratique de l’ouverture puis le projet de priver la sensibilité majoritaire au sein de l’UMP du poste de Premier ministre, après bien d’autres postes, ont provoqué l’explosion.  Nicolas Sarkozy a été pris au piège de la présidentialisation. Certes, les contradictions inhérentes au régime lui-même ont contribué à tendre ce piège. Mais c’est le tempérament et les erreurs d’appréciation qui ont conduit le Président à y tomber.


[1] Paris, XO éditions

[2] Ibidem p. 155

[3] Ibidemp. 158

[4] Commentaire n°129, printemps 2010, p.54

[5] Ibidem p.54

[6] On peut se reporter aux deux articles suivants : Jean-Jacques Urvoas, « Révision constitutionnelle : une occasion gâchée », Commentaire, n° 130, été 2010 ; Bernard Accoyer , « Parlement renforcé, Vè république confortée », Commentaire, n°131, Automne 2010 ainsi qu’à l’ouvrage de Bastien François : La Constitution Sarkozy, Odile Jacob, 2009. Par ailleurs, le texte commenté de la constitution révisée est présenté et analysé dans l’ouvrage : la Constitution, introduite et commentée par Guy Carcassonne, Points Essais, Le Seuil, 2009.

[7] Commentaire n°129, printemps 2010, pp. 60 et 61

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