Jacques Mistral est économiste. Il a notamment écrit La troisième révolution américaine, Perrin, Paris, 2008.
« Une politique tarifaire est une politique qui organise la rareté.
C’est évidemment avantageux pour ceux qui produisent ces biens rares.
Mais cela cause par ailleurs une somme de dégâts bien supérieure
aux avantages des bénéficiaires.
La Nation dans son ensemble ne peut espérer être gagnante
en rendant artificiellement rare ce dont le pays a besoin ».
John Maynard Keynes,
Cité par Robert Skidelsky,
« John Maynard Keynes, vol 1, Hopes betrayed » – Penguin, 1983
Texte
La France est, en ce début du XXIème siècle, le seul pays industrialisé dans lequel la tentation protectionniste – éventuellement présentée sous une tenue camouflée- soit aussi présente dans les débats politiques. C’est un thème rhétorique auquel de nombreux politiciens de gauche comme de droite, surtout aux extrêmes, n’hésitent pas à faire appel pour résumer l’idée qu’une « alternative » est possible, sans qu’il soit jamais nécessaire d’en expliciter le contenu. Après tout, le protectionnisme a réellement existé dans l’histoire, il est donc possible, et il est facile de le peindre sous des couleurs attrayantes puisqu’il constitue une rupture avec tout ce qu’une fraction de l’électorat est avide d’entendre dénoncé : la mondialisation, l’euro, le libéralisme ou les puissances d’argent. Le protectionnisme, c’est un thème politique à succès parce qu’il se nourrit de toutes les indignations et tranche les nœuds gordiens dans lesquels s’emmêlent les débats démocratiques sur les politiques à mener en période de grandes difficultés. Et puisqu’il ne s’agit que de donner un peu plus de moyens à l’Etat-protecteur, qui finalement peut être contre ? Malheureusement, cette séduction est infondée, elle est paradoxale, elle est dangereuse. C’est du moins ce que suggèrent les enseignements de l’histoire aussi bien sur le plan économique que politique.
Le protectionnisme et la première industrialisation
Il est facile de comprendre la séduction qu’exerce le protectionnisme en se référant aux situations où il a produit des résultats à première vue positifs. Contrairement à ce qu’affirment les tenants du libre-échange, ce dernier n’a en effet pas toujours été la règle, loin de là, en particulier pendant la période d’industrialisation rapide du XIXème siècle. On cite alors les exemples de l’Allemagne et des Etats-Unis, exemples ô combien probants puisque ces deux pays ont construit leur puissance industrielle à l’abri de fortes protections douanières. L’expérience japonaise, amorcée et poursuivie plus tard, présente les mêmes caractéristiques. En effet très parlants, ces exemples sont ils suffisants pour en déduire une loi générale ? Ce serait aller vite en besogne. Notons d’abord que les théoriciens de l’époque sont peu nombreux et l’histoire de la pensée ne leur réserve qu’une place marginale tant leur apport manque de substance ; de Carey aux Etats-Unis, il ne reste rien ; de Frédéric List, en Allemagne, subsiste un argument en faveur d’un rejet (temporaire) de la concurrence extérieure fondé sur l’idée forte mais courte « d’économie complexe » ; et c’est tout. Aujourd’hui, il est possible d’élaborer un modèle théorique qui explique la logique économique des processus à l’œuvre : en atténuant la pression de la concurrence extérieure, la protection a en effet permis, dans les cas cités, de capter des externalités intertemporelles qui requièrent pour se concrétiser une longue période d’investissements et d’augmentation de la capacité de production . C’est pourquoi la théorie économique a reconnu dès John Stuart Mill le bien-fondé, sous certaines conditions, de l’argument dit « de l’industrie naissante ». En termes simples et contemporains, on peut faire référence au succès d’Airbus qui a été rendu possible par les subventions accordées au départ pour permettre à l’avionneur européen « dans l’enfance » de jouer à armes égales avec Boeing et de conquérir ainsi, comme on ne le sait pas assez, une partie importante du marché américain lui-même.
Mais c’est une chose de comprendre comment cette politique a permis l’industrialisation des pays en question et c’est autre chose d’imaginer que ces exemples soient aisément transposables ou qu’il soit désirable de les suivre dans des contextes bien différents. Allons en effet au delà des « externalités intertemporelles » et considérons ce qu’est l’économie politique du protectionnisme réel dans chacun des trois cas mentionnés. La première caractéristique, c’est que la protection est un moyen d’accroitre le surplus économique, ou, plus simplement, les profits. Pour compenser le retard industriel par rapport à des concurrents plus avancés, et donc capables de vendre à meilleur prix comme c’était le cas de la Grande Bretagne au XIXème siècle, il faut garantir des prix plus élevés à l’industrie nationale, lui permettre de dégager ainsi les profits nécessaires au financement des investissements qui permettront le rattrapage : le protectionnisme n’est pas au service d’un quelconque intérêt général, il est toujours une politique au service d’intérêts particuliers, il peut, dans certaines conjonctures, servir ceux d’une classe dominante prête à assumer les intérêts supérieurs d’un pays « en développement », on en verra d’autres formes plus loin. C’est cela qui caractérise l’Allemagne, les Etats-Unis et le Japon pendant leur période d’industrialisation rapide, mais c’est aussi une exploitation accrue de la classe ouvrière mise au service – ce qui est le plus décisif – d’acteurs privés ayant un comportement stratégique. Car ce n’est pas l’Etat qui a assuré dans ces trois cas le succès du protectionnisme, ce sont les acteurs privés qui ont utilisé l’Etat comme instrument. Que se passe-t-il d’ailleurs si les acteurs privés sont défaillants ? On trouve alors une situation « à la Méline », ce Ministre qui à la fin du XIXème siècle a marqué de son nom la période pendant laquelle la France crut pouvoir se protéger de la première vague de mondialisation qui prenait essor à l’époque ; c’est, soit dit en passant, de là que vient un retard industriel vis à vis de l’Allemagne qui n’a jamais été compensé depuis. Ainsi l’image positive du protectionnisme que véhicule l’expérience du XIXème siècle a-t-elle quelques justifications – si l’on s’intéresse au succès industriel sans être regardant sur les moyens – mais devrait susciter un commentaire politique plus circonspect -surtout à gauche : un protectionnisme réussi en période de croissance rapide, c’est le poids dominant de grands intérêts privés, l’Etat capturé, la société asservie, on en verra d’autres exemples.
Le protectionnisme en temps de crise
Le protectionnisme fut par la suite, comme on le sait, étroitement associé aux drames de l’entre-deux-guerres. Que cela se soit produit dans un contexte où les options de politique économique étaient de plus en plus restreintes, que ce soit le fait de gouvernements aux abois n’enlève rien au diagnostic : le relèvement des tarifs douaniers, les dévaluations compétitives et la recherche de l’autarcie ont pendant les années trente dramatiquement propagé et amplifié les effets de la crise. Le point de départ, c’est la loi dite Smoot-Hawley adoptée par le Congrès des Etats-Unis et signée par le Président Hoover en Juin 1930 ; quelques mois plus tard, elle avait ouvert la voie dans bien d’autres pays à des mesures d’inspiration similaire dictées par des raisons politiques locales prenant souvent la forme de représailles. Arrêtons-nous sur ce dernier terme qui est au protectionnisme ce que l’OMC est au libre-échange, le mécanisme politique qui relie entre elles les nations entrant en relations commerciales. Prenez un gouvernement qui pour des raisons de politique intérieure entend « protéger » une partie de ses activités soumise à la concurrence jugée dommageable de l’un de ses partenaires. De deux choses l’une : soit il existe un lieu où les deux pays peuvent exposer et faire arbitrer leur contentieux, c’est le cas de l’Organe de règlement des différends à l’OMC ; soit, en l’absence d’une telle enceinte au jugement de laquelle les deux2 pays acceptent de se soumettre, le pays exposé au relèvement tarifaire répliquera en imposant au premier, en représailles, des mesures qui frapperont ses exportations. Et cela est inévitable, l’histoire ne donne aucun exemple d’un pays qui ait accepté de gaité de cœur, sans réagir, de voir ses exportations mises à mal par un partenaire. Il faut faire preuve d’une bien grande naïveté pour écarter ces effets induits et ne songer qu’au soulagement que produit la mesure initiale. Comme le résume la citation de Keynes en exergue, la réalité de toute mesure de protection, c’est le soulagement temporaire de certains, par exemple d’un secteur industriel en difficulté, au prix, immédiatement, d’une détérioration de la situation d’un autre, exportateur et donc probablement plus en pointe : dans le contexte actuel, il faut évidemment anticiper qu’une éventuelle restriction des exportations chinoises vers la France verrait par exemple nos ventes d’Airbus immédiatement sanctionnées. Le protectionnisme, en bref, dégrade la situation de tous les partenaires et en premier lieu, paradoxalement, de celui qui y recourt en premier (dans l’exemple qui précède, Boeing serait évidemment trop heureux de satisfaire la demande supplémentaire chinoise). Ce que nous apprend l’histoire économique, en tout cas, c’est que, de représailles en représailles, le commerce mondial – et derrière lui l’activité – ne peut que s’étioler comme ils l’ont fait sans discontinuer de 1929 à 1933 ; ce n’est pas un accident, c’est une loi d’airain.
A coté de la manipulation des tarifs, les années 1930 sont aussi marquées par la pratique des dévaluations compétitives qui obéissent exactement à la même logique : « donnons un petit avantage de prix à nos producteurs, pénalisés par une parité surévaluée, et les choses iront mieux », discours familier puisque c’est aujourd’hui l’antienne de tous les opposants à l’euro. Plus qu’une longue démonstration, il peut être instructif d’examiner un exemple concret de cette politique : le Danemark et la Nouvelle Zélande étaient dans l’entre-deux-guerres les deux principaux fournisseurs de beurre de la Grande Bretagne ; en 1930, la Nouvelle Zélande décida en dévaluant de 5% de « donner un petit avantage de prix à ses producteurs » handicapés par leurs coûts et par le ralentissement de la demande extérieure; les Danois s’empressèrent de réagir en suivant la Livre au moment de sa propre dévaluation en septembre 1931, mesure insuffisante pour les fermiers danois qui obtinrent une dévaluation supplémentaire de 5% un an plus tard ce à quoi les Néo-zélandais répondirent vivement en dévaluant de 15% en décembre 1932 ; les Néo-zélandais ne pouvaient le supporter sans réagir et dévaluèrent de 17% un mois plus tard. Fin 1933, les deux monnaies étaient à peu près à leur point de départ, mais trois années de dévaluations compétitives infructueuses n’avaient fait qu’exacerber les difficultés économiques, accentuer les pressions protectionnistes, amplifier les tensions politiques et finalement rendre la recherche de solutions internes plus conflictuelle et plus difficile. En bref, sous forme tarifaire ou monétaire, le protectionnisme en période de crise est le dernier recours d’une société tétanisée et d‘un Etat submergé par l’amoncellement de difficultés insolubles.
Le protectionnisme et la substitution d’importation
Le protectionnisme renaquit de ses cendres dans les années 1960 avec le débat sur l’industrialisation de l’Amérique Latine, situation nouvelle et intéressante. A l’époque -c’était avant l’émergence de ceux que l’on appelle aujourd’hui les « émergents »- l’Amérique Latine (à laquelle il faudrait ajouter l’Inde, la Turquie et quelques autres pays …) représentait pour l’essentiel le monde en développement. L’Afrique, l ‘Asie, la Chine derrière ses murailles étaient loin d’avoir décollé ; l’Amérique Latine, pour sa part, avait déjà connu, au début du XXème siècle et jusque dans les années 1920, des performances brillantes. Mais ces pays avaient été très durement frappés par la baisse des cours des matières premières après le déclenchement de la dépression ; très endettés, ils avaient fait face à de sérieuses difficultés financières et s’étaient comme tant d’autres repliés sur eux-mêmes dans les années 30. C’est dans ce contexte que se développa après la seconde guerre mondiale un puissant courant idéologique et politique prônant une stratégie d’industrialisation « par substitution d’importation ». La Commission économique des Nations Unies à Santiago du Chili joua un rôle majeur dans cette dynamique. Elle dénonça l’échange inégal dans lequel la tendance séculaire à la baisse du prix des matières premières enfermait les pays dépourvus d’industrie et fixèrent comme objectifs une diversification des exportations. Dans ce but, ses promoteurs poussèrent plus avant la logique de l’industrie dans l’enfance en mettant l’accent sur le handicap que subissait toute activité industrielle qui n’atteignait pas la taille critique à partir de laquelle elle bénéficierait des économies d’échelle (les externalités intertemporelles déjà mentionnées). En mettant en relief les bénéfices sociaux qui résulteraient du processus d’industrialisation, elle justifiait les efforts nécessaires attendus de la population et même les inefficacités que provoquerait la protection jusqu’à ce que la concurrence se joue à armes égales.
Le Tiers-Monde, né à la conférence de Bandung en 1955, fit de la substitution d’importation, parfois qualifiée de « reconquête du marché intérieur », sa ligne officielle. Un demi-siècle plus tard, il n’en reste rien ou presque (il faudrait ici, ce qui sort du champ de cet essai, un développement spécifique sur l’Inde). Il n’en reste rien d’abord parce que l’économie des pays engagés dans cette voie s’est effondrée sous le poids de politiques économiques incohérentes n’aboutissant finalement qu’à l’endettement et à l’inflation sans que les effets positifs attendus de l’industrialisation ne se concrétisent jamais. Il y a des années que l’Amérique Latine a réorienté ses politiques. Il est triste, à ce stade, de mentionner le désastre économique dans lequel se sont enfoncés les pays qui, par aveuglement politique, se sont plus que d’autres enferrés dans la poursuite d’une politique de ce type : au premier rang figure l’Algérie, qui avait dans le temps compté sur les « industries industrialisantes » pour mettre en valeur ses ressources pétrolières au service du socialisme, mais aussi Cuba ou la Biélorussie, le Venezuela ou quelques autres. S’il ne reste rien de ces expériences, c’est surtout que l’on a vu depuis un quart d’autres modèles s’imposer avec succès en démontrant la possibilité pour un pays sans avantage comparatif initial de compenser son retard mais en suivant une politique perpendiculaire à celle de la substitution d’importation. Comme on le sait, les pays d’Asie, au premier rang desquels Taïwan, la Corée, la Chine plus récemment, ont suivi les enseignements tirés de l’expérience japonaise que l’on peut résumer dans ce bref survol par deux caractéristiques : 1. une stratégie d’exportation intensive qui, sur les secteurs où le pays peut avoir un avantage comparatif, vise une part importante du marché mondial pour internaliser très vite les économies d’échelle et assumer, en termes de qualité, de design ou d’innovation, tout ce qu’exige une compétitivité au meilleur niveau ; 2. une spécialisation toujours en mouvement, tournée vers des productions à plus forte valeur ajoutée, remontant les filières, passant d’un secteur à l’autre et organisant une division internationale du travail avec les économies moins avancées de la zone. En résumé, c’est incontestablement, comme le disent les manuels, une stratégie « tirée par l’exportation » ; mais attention, il ne s’est jamais agi pour les « tigres asiatiques » ou pour la Chine aujourd’hui de faire preuve d’une confiance naïve dans les vertus du libre-échange, il s’agit, comme pour le Japon autrefois, d’une vraie stratégie, mettant en œuvre ce qu’il y a de plus fécond dans la doctrine de l’industrie dans l’enfance.
On peut finalement voir dans ce rapide survol des expériences d’industrialisation en Algérie, au Venezuela, au Mexique ou en Corée la confirmation de ce que ce sont les acteurs stratégiques (Hyundaï ou Samsung par exemple dans le cas coréen) qui sont la clé du succès ; le protectionnisme n’est qu’un instrument qui en lui même ne définit pas une politique. Ou, pour le dire autrement, déployer la bannière protectionniste pour rejeter le marché mondial, repousser ses contraintes et se priver de ses opportunités, c’est au mieux, comme Méline, préparer l’échec économique et au pire ouvrir la voie à de sombres aventures politiques.
La démondialisation, un conte pastoral ?
Tout ce qui précède étant plus ou moins connu, le protectionnisme n’a pas seulement les couleurs attrayantes mentionnées en introduction, il a aussi un aspect sulfureux ce qui explique qu’il soit utile à ses partisans d’en peindre la façade sous des couleurs plus riantes. Aujourd’hui en France, c’est le terme de « démondialisation » qui constitue ce décor. Terme il faut le reconnaître sympathique, qui fleure bon les territoires et la gastronomie et rappelle les petits villages et les églises des affiches de la campagne de 1981. Partons donc de là et tournons nous un instant vers la démondialisation réellement existante. Car ce n’est pas une utopie, on peut en observer un exemple vivant, c’est en Pennsylvanie ou dans l’Ohio, au pays amish. Ce que l’on y voit, ce que l’on y touche du doigt, c’est la démonstration qu’il est possible au XXIème siècle de se soustraire aux contraintes du marché mondial, d’ignorer les lois de la finance, de ne pas soumettre les choix de la communauté au diktat de l’économie capitaliste. A quelles conditions ? Elles sont simples : une discipline de travail sans failles et un mode de vie frugal. Une discipline de travail sans failles parce que la productivité, même rehaussée par deux siècles de savoir-faire, reste celle d’une société où la division du travail est réduite et l’innovation peu active ; un mode de vie frugal parce que les biens produits par la collectivité sont peu diversifiés et que les échanges monétaires sont limités. Les amish se déplacent en voitures à cheval rutilantes, leurs vêtements ont l’élégance surannée de ceux utilisés par leurs ancêtres au XIXème siècle, ils n’ont pas de sécurité sociale mais pratiquent une solidarité étendue, ils sont moins exposés au cancer que les autres américains… Bien audacieux est celui qui porterait un jugement sur le « bien-être » de cette collectivité par rapport à celle des salariés mondialisés du voisinage. Ce qui est certain, c’est que les Amish –dont le nombre double tous les 20 ans- illustrent la possibilité d’un art de vivre aux antipodes de celui que dénoncent avec de bons arguments les opposants à la tyrannie de la mondialisation. Est-ce cette solution que proposent en France les tenants de la démondialisation ? Bien sûr que non, et c’est peut-être dommage car il s’agirait là d’une vraie alternative ; mais, depuis la fin des aventures post-soixante-huitardes du Larzac, elle n’a plus guère de traction dans l’opinion. Personne sur la scène politique ne songe en réalité à se soustraire réellement à la mondialisation parce que personne ne le demande ; et personne ne le demande parce que personne en France ne souhaite imiter les Amish. Ce que suggèrent donc les démondialisateurs est plus tortueux, c’est qu’il serait possible d’éliminer les inconvénients de la mondialisation tout en en conservant les avantages, c’est à dire en évitant les dommages collatéraux sur l’emploi, le pouvoir d’achat, les services publics, la protection sociale etc. C’est ce que promet toujours, sans succès comme on l’a vu, la tentation de se mettre en congé du monde. Voyons ainsi, pour conclure, les enseignements, pour 2012, de notre survol historique, économique et politique.
Ne pas considérer le libre-échange comme un dogme ; ne pas faire preuve de naïveté dans la définition de nos politiques ; nous donner les moyens de faire valoir nos intérêts ; appliquer avec adresse l’argument de l’industrie dans l’enfance, évidemment, tout cela fait partie de ces enseignements. Sur de tels principes, un très large accord peut être dégagé. Mais si le mot de démondialisation a un sens, c’est bien sûr qu’il invite à aller plus loin, à organiser, comme on le disait déjà en 1980, une rupture. Certains ont été tentés de tirer les leçons de 1983 en constatant que l’on ne pouvait « appliquer le programme socialiste [de l’époque] dans un seul pays » ; vingt ans plus tard, on ne démondialisera pas le monde à partir d’un seul pays. Evitons d’en faire une démonstration fracassante. Bornons nous à deux exemples.
- Prenons la proposition centrale d’une protection à l’échelle européenne. La politique commerciale s’exerçant à ce niveau, l’idée est en effet plus présentable que si elle devait s’appliquer aux bornes de l’hexagone ; cette proposition, au demeurant, n’est pas neuve, Jean-Marcel Jeanneney l’avait par exemple défendue dès 1978. Evidemment, d’éventuelles propositions françaises allant en ce sens en juin 2012 paraitraient à nos partenaires singulièrement décalées par rapport aux urgences de l’heure, elles ne rencontreraient qu’un succès d’estime des plus limités, il faudrait au plus vite élaborer une politique économique alternative ; et donc se passer d’entrée de jeu de ce qui est présenté comme l’instrument fondamental de la rupture : de qui se moque-t-on ?
- On lit aussi des propositions audacieuses pour reprendre en mains le monde de la finance, pourquoi pas en effet, il y a matière. Il faut néanmoins avoir en tête le déficit extérieur et le déficit budgétaire tous deux très élevés : pour en donner une image forte, disons que la totalité du budget de l’éducation nationale en 2012 est financée par l’épargne étrangère. Susciter dans un tel contexte la méfiance des préteurs (pas des spéculateurs) étrangers c’est nous placer de nous mêmes dans la situation grecque : que le fonds de pension des enseignants californiens Calpers, par exemple, mette en doute la capacité de la France à rembourser sa dette, c’en est fini des largesses budgétaires et ce sont les salaires des enseignants français – et de bien d’autres – qu’il faudrait immédiatement raboter : mieux vaut y réfléchir à deux fois.
Bref, le discours de la « démondialisation » mérite les critiques qui lui ont été abondamment adressées en des termes plus polémiques et politiques que l’argument historique présenté ici : c’est un discours riche en critiques, faible en substance. Il tinte agréablement à l’oreille d’une partie de l’électorat mais il se borne à flatter les illusions. Il n’est pas vrai qu’il soit de bonne politique de les flatter ainsi, cela ne fait que préparer les désillusions du lendemain. L’enjeu fondamental de l’élection de 2012, ce n’est pas et ce ne peut pas être de trouver un abri, de relâcher la pression, d’échapper à la dynamique de l’économie mondiale. Comme l’a démontré notre propre expérience à la fin du XIXème siècle, un pays qui se met en congé du monde le fait à ses risques et périls. Comme hier sous Méline, adopter aujourd’hui la rhétorique de la démondialisation, c’est déjà accepter le repli et la marginalisation. C’est du discours inverse dont le pays a besoin s’il veut surmonter les difficultés auxquelles il fait face, c’est le discours inverse qu’il faut tenir, encourager les acteurs et les forces économiques tournés vers l’avenir, vers l’innovation, vers le monde.
Jacques Mistral
