Guillaume Duval est rédacteur en chef du mensuel Alternatives économiques et auteur de La France d’après, rebondir après la crise, Les Petits matins, Paris, 2011.
La crise actuelle traduit la faillite des dogmes économiques qui prévalaient depuis trente ans. Et en particulier l’idée qu’il serait forcément bon d’aller vers toujours plus de liberté dans les échanges commerciaux et les investissements internationaux. D’où la multiplication d’appels en faveur d’un protectionnisme européen. L’Europe est en effet une des zones les plus ouvertes aux flux commerciaux et financiers. C’est l’une de ses faiblesses importantes vis-à-vis de puissances comme la Chine et les États-Unis, qui protègent plus activement leurs producteurs et leurs marchés intérieurs.
On aurait tort cependant de considérer que c’est la domination – indéniable – des idées libérales à Bruxelles qui est le principal obstacle à la mise en œuvre de politiques commerciale ou industrielle plus actives en Europe. Ce sont surtout le refus des Etats, et notamment des plus grands d’entre eux comme la France, de transférer à l’Union des moyens significatifs et leur volonté de continuer à traiter chacun pour son compte avec les principaux partenaires extérieurs, et en particulier la Chine et les Etats Unis, qui empêchent l’Europe de protéger davantage son marché intérieur. Ce frein structurel est encore renforcé par la dynamique de l’internationalisation des entreprises : la plupart des multinationales d’origine européenne n’ont plus intérêt à une protection plus poussée du marché intérieur européen. Pourrait-on malgré cela envisager des politiques industrielles et commerciales plus actives en Europe ? L’ampleur des déséquilibres vis-à-vis de la Chine pourrait y inciter. Mais c’est surtout autour de la conversion écologique de nos économies qu’on peut espérer construire une Europe plus intégrée sur ce plan.
En Europe, beaucoup de problèmes sont internes
Il convient tout d’abord de relativiser l’ampleur des déséquilibres qu’impose le reste du monde à l’économie européenne. Sur ce plan, elle est en effet dans une situation très différente de celle des États-Unis : même en 2008, quand il a fallu acheter beaucoup de pétrole et de gaz à des prix très élevés en dehors de l’Union à 27, ses échanges extérieurs ont été quasiment équilibrés. Bien sûr, lorsque cet équilibre extérieur est obtenu en exportant des biens produit par des salariés payés 100 contre des biens produits par des salariés payés 10, cela consiste en fait à importer beaucoup plus de travail qu’on en exporte. Malgré l’équilibre des comptes extérieurs, ces échanges peuvent donc être associés à des difficultés internes en termes d’emploi. Nous y reviendrons en particulier à propos des relations de l’Union avec la Chine.
Il n’en reste pas moins qu’une part importante des phénomènes de délocalisation qui affectent négativement les salariés de pays comme la France est interne à l’Union. L’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale, politiquement indispensable après la chute du mur de Berlin, a notamment considérablement creusé les écarts de salaires au sein de l’Union. Le PIB par habitant d’un Luxembourgeois est 20 fois plus élevé que celui d’un Bulgare, et le coût du travail d’un Polonais était en 2007 en moyenne 4,9 fois plus faible que celui d’un Français : il était équivalent à celui d’un ouvrier de Hong Kong ou de Taïwan. L’élargissement à l’Est s’est effectué à budget de l’Union constant, contrairement à ce qui s’était passé avec l’élargissement au sud vers l’Espagne, le Portugal et la Grèce. Cette stratégie n’a laissé aux Peco que le choix du dumping social et fiscal comme moteur de leur intégration à l’Union. Cet élargissement a eu un impact particulièrement négatif sur la France parce que nous avions adopté dans les années 1990, via en particulier les politiques d’allègement de charge à proximité du SMIC, une stratégie d’insertion bas de gamme dans la division internationale du travail au sein de l’Europe des 15. Un positionnement qui se trouve directement concurrencé désormais par la Pologne ou la Roumanie. La capacité à limiter le dumping social et fiscal interne à l’Union compte donc autant pour limiter les délocalisations et la désindustrialisation en France que la protection du marché intérieur européen à l’égard du reste du monde.
L’Europe n’est pas simplement une victime du libre-échange
On aurait tort, également, de considérer l’Union européenne comme une simple victime de l’ouverture excessive des frontières aux flux de marchandises et de capitaux. Elle a été aussi – et surtout – un moteur de cette évolution. En effet, l’Union a promu de manière très active la recherche d’accords de libre-échange avec de nombreux pays du Sud sur tous les continents. Elle dispose aujourd’hui d’accords de ce type avec le Maroc, l’Égypte et la Tunisie ; un accord a été signé avec le Pérou et la Colombie mais n’est pas encore en vigueur ; et l’Union s’efforce de conclure avec les pays d’Afrique, sans succès pour l’instant, des Accords de partenariat économique (APE) centrés eux aussi sur une ouverture accrue des frontières de ces pays aux marchandises et aux entreprises européennes.
Cette marche vers le libre-échange a le plus souvent des effets négatifs sur les pays en développement qui n’ont pas voulu ou pas pu s’en protéger. Le problème est particulièrement dramatique sur le plan agricole. On connaît la situation absurde des éleveurs de poulets africains ruinés par l’afflux de poulets européens congelés, des producteurs de lait poussés à la faillite par les arrivages de lait en poudre (qui rendaient les enfants malades du fait de la mauvaise qualité de l’eau), des producteurs de mil ou de sorgho réduits à la misère par les tombereaux de blé déversés par l’aide alimentaire occidentale… Le problème sur ce plan n’est pas tant que l’Europe, les États-Unis ou encore le Japon disposent de politiques pour stabiliser l’activité de leurs propres agriculteurs, mais surtout que les pays du Sud avec lesquels ils commercent n’en aient pas. A contrario, le protectionnisme serait-il la clé du développement des pays du Sud ? Au cours des dernières décennies, la Corée et la Chine ont pu sortir du sous-développement parce qu’elles ont su protéger leurs marchés, mettre en oeuvre des politiques publiques volontaristes, tout en pouvant accéder de manière relativement aisée aux marchés des pays riches. Si l’Europe doit rééquilibrer ses rapports avec la Chine et les États-Unis en protégeant mieux son marché intérieur, elle doit a contrario laisser davantage de liberté à ses partenaires du Sud pour protéger les leurs, notamment en matière agricole. Cela en favorisant surtout la constitution d’ensembles régionaux.
Les Etats ne veulent pas de politique industrielle européenne
De plus, la faiblesse structurelle des politiques industrielles et commerciales européennes est profondément liée à l’histoire de la construction européenne. Prévue d’abord pour les marchés de biens, la logique du marché commun s’est ensuite étendue à la fourniture de services et aux investissements étrangers avec l’Acte unique, adopté en 1986. Outre les droits de douane, ce processus a – logiquement – conduit à démanteler l’ensemble des outils utilisés traditionnellement par les États pour favoriser « leurs » acteurs économiques : subventions, préférences dans l’attribution des marchés publics, contrôle des fusions et acquisitions… De ce fait, les États européens ne pouvaient plus agir que sur la fourniture d’un environnement favorable aux entreprises en termes de qualité des infrastructures, de qualification de la main-d’oeuvre, etc. Tout en leur offrant parallèlement une fiscalité et un coût du travail plus faibles qu’ailleurs. La contradiction entre ces deux impératifs entretient évidemment un rapport étroit avec l’accroissement structurel des déficits et des dettes publics au sein de l’Union, et ce avant même la crise.
Le marché européen a une histoire très différente de celle du marché américain
Ce démantèlement des barrières internes et des politiques industrielles nationales ne s’est cependant pas accompagné de la construction de protections équivalentes aux frontières de l’Europe, en dehors du cas très particulier de la Politique agricole commune. On n’a pas assisté non plus à la mise en place d’une politique industrielle à l’échelle de l’Union. Le poids de l’idéologie libérale au niveau des instances européennes a naturellement joué. On aurait tort cependant de surestimer ce facteur. Le fait de doter l’Union d’une politique industrielle digne de ce nom obligerait à renforcer les instances européennes, ce dont ne veulent pas les gouvernements des États membres. Cela entraînerait aussi une spécialisation accrue des différents territoires sur un type de production donné, à l’instar de ce qu’on observe au sein des États-Unis. Cette perspective ne pose pas de grosses difficultés aux petits pays : la Finlande a depuis longtemps intégré qu’en dehors des produits dérivés du bois et de la téléphonie mobile, il lui fallait importer le reste. Mais cette idée est beaucoup plus difficile à accepter, pour des raisons tout à fait compréhensibles, par des grands pays comme la France, qui avaient l’habitude de produire à peu près tout sur leur territoire. Enfin, une politique industrielle commune nécessiterait une augmentation significative du budget européen. Mais, même après la crise, il n’en est pas question : David Cameron, Nicolas Sarkozy et Angela Merkel ont au contraire adressé ensemble début 2011 une lettre au président de la Commission européenne pour exiger le gel du budget européen jusqu’en… 2020.
Il n’existe pas d’entreprises européennes
De plus, dans l’histoire, les politiques de protection du marché intérieur ont toujours résulté d’un lobbying intense de la part des industriels. Or, aujourd’hui, les grandes entreprises d’origine européenne ne sont pas demandeuses. Pourquoi ? Parce que le processus d’intégration européenne a été largement concomitant de l’essor de la mondialisation et que, pour cette raison, il n’a pas abouti à la création de véritables entreprises « européennes ». Les champions nationaux allemands, italiens, anglais, français et autres ont très peu fusionné entre eux pour former des géants dont les marchés principaux soient situés sur le Vieux Continent. D’abord parce que ce type de fusion restait politiquement sensible : le fait qu’un leader industriel allemand (ou anglais) rachète son homologue français (ou réciproquement) passe toujours mal, malgré plus de cinquante ans d’intégration européenne. Il y a bien eu la formation d’Aventis en 19991 (aujourd’hui Sanofi-Aventis), à partir de Rhône-Poulenc et de Hoechst, mais c’est plutôt l’exception qui confirme la règle. Ces difficultés politiques ont été renforcées par l’intégrisme de la Commission européenne en matière de concurrence. En effet, le risque était grand de voir une fusion refusée par Bruxelles et cette attitude de la Commission a découragé la plupart des velléités de consolidation industrielle intra-européenne.
Les multinationales européennes ne veulent pas entendre parler de protectionnisme
Du coup, les champions nationaux ont surtout cherché leur salut hors de l’Union, en investissant dans un premier temps massivement aux États-Unis dans les années 1990, puis plus récemment en Asie et dans les autres pays émergents en forte croissance. Mais, de ce fait, ces acteurs multinationaux n’ont aucun intérêt à ce que l’Union se dote de protections accrues à ses frontières : ils redoutent que des mesures de protection du marché de l’Union ne compliquent leur déploiement à l’extérieur de l’Europe, largement prioritaire à leurs yeux vis-à-vis de la défense de leurs parts de marché dans un espace en faible croissance comme le Vieux Continent. C’est la raison pour laquelle les lobbies patronaux n’exercent, en dehors de quelques secteurs particuliers, aucune pression en faveur d’un protectionnisme européen.
Le trou noir de la politique de change
Par ailleurs, de nos jours, les politiques commerciales ne se jouent plus que très marginalement autour des droits de douane imposés aux frontières : le taux de change des monnaies est devenu le moyen principal dont se servent les États pour protéger leurs marchés et favoriser leurs producteurs. En Europe, la gestion du taux de change de l’euro est théoriquement une prérogative du Conseil des ministres de l’Union. Mais les États européens ont des intérêts divergents sur ce plan. Les Allemands, qui s’en sortent actuellement à l’export mais importent beaucoup de gaz et de pétrole et envoient beaucoup de touristes hors de la zone euro, trouvent avantage à ce que l’euro soit une monnaie chère, tandis que les pays d’Europe du Sud, qui exportent peu et reçoivent par contre beaucoup de touristes, plaideraient plutôt pour un euro moins fort. Moyennant quoi les Européens n’ont jamais été capables jusqu’ici de définir explicitement la politique de change qu’ils souhaitent. C’est la raison pour laquelle l’euro sert de simple variable d’ajustement à la concurrence à laquelle se livrent Chinois et Américains sur ce terrain, à travers une gestion politique très active de leurs taux de change réciproques. Avec comme résultat une dévaluation du yuan chinois de 17 % par rapport à l’euro entre avril 2005 et février 2011, compensant une part non négligeable des hausses de salaires intervenues en Chine.
La question chinoise est centrale
La question des déséquilibres des échanges extérieurs européens se pose en effet essentiellement vis-à-vis de la Chine : ce pays constitue aujourd’hui, et de très loin, le principal déficit commercial de l’Union, avec un trou de 167 milliards d’euros en 2010, soit 1,4 % du PIB européen. Le problème européen n’est pas vraiment celui d’un protectionnisme classique comme au 19ème siècle : vis-à-vis de la plupart des pays du Sud non producteurs de pétrole ou de gaz, l’Europe dégage au contraire des excédents importants, et ce qu’il faudrait pour rééquilibrer les échanges serait plutôt, nous l’avons dit, une plus grande ouverture du marché européen à leurs exportations. Par contre, l’Europe a, comme les États-Unis, un problème bilatéral – de plus en plus massif – vis-à-vis de la Chine. Mais, là non plus, l’Union n’arrive pas à parler d’une seule voix, parce que chacun des gouvernements des grands États membres souhaite continuer à traiter directement avec les autorités chinoises pour leur vendre « ses » trains à grande vitesse, « ses » centrales nucléaires… Et, pour cela, il faut bien sûr éviter de leur faire trop de peine. Moyennant quoi l’Europe en tant que telle n’a pas de politique commerciale à l’égard de la Chine et ne se donne aucun moyen pour rééquilibrer ses relations avec elle. Au contraire, la Chine profite actuellement des difficultés résultant de la crise des dettes publiques en Europe pour accentuer sa pression et diviser pour mieux régner. Les autorités chinoises disent en gros aux pays en difficultés : si l’Union européenne et le Fonds monétaire international vous font trop de misère, nous sommes prêts à vous aider. À condition, bien sûr, que vous acceptiez que nous fassions de vos pays des têtes de pont pour nos investissements en Europe. Et cela fonctionne : une société chinoise gère le port du Pirée, naguère principal port européen, et les armateurs grecs ont accepté de commander leurs bateaux en Chine. L’ampleur des déséquilibres commerciaux qui se sont creusés vis-à-vis de la Chine, l’agressivité croissante des multinationales chinoises sur les marchés européens et les problèmes importants que posent leurs pratiques en matière de propriété intellectuelle pourraient cependant servir de catalyseur à un sursaut européen. Et cela d’autant plus que, malgré ses succès actuels, l’industrie allemande n’est pas la moins menacée par le déploiement des multinationales chinoises, comme on commence à l’observer notamment sur le terrain des énergies renouvelables.
Un espoir : la conversion écologique de nos économies
Mais c’est probablement surtout autour du défi central du 21ème siècle – la conversion écologique des économies – qu’il est possible – et de toute façon nécessaire – de construire une politique industrielle plus intégrée en Europe. L’Europe, qui ne possède quasiment plus sur son territoire de ressources en énergie fossile ou en matières premières non renouvelables, a un besoin vital de réduire sa dépendance à l’égard de ces ressources. C’est probablement un des seuls domaines sur lequel les opinions européennes seraient prêtes à accepter un effort commun supplémentaire. L’Europe a pris déjà – et devrait continuer à prendre dans le futur – des positions plus avancées en matière écologique que celles que la communauté internationale est prête à adopter. Concernant en particulier la lutte contre le changement climatique, il paraît improbable qu’on parvienne à définir des politiques ambitieuses pour succéder, après 2012, au protocole de Kyoto, tout en associant au processus les États-Unis, la Chine et l’Inde, ce qui est indispensable. Si accord international il y a, il risque d’être très en retrait par rapport au type d’engagements pris antérieurement dans le cadre du protocole de Kyoto, et aux politiques que l’Union a d’ores et déjà arrêtées jusqu’en 2020 avec son objectif de « trois fois vingt » (20 % d’efficacité énergétique en plus, 20 % d’émissions de gaz à effet de serre en moins et 20 % d’énergies renouvelables dans le « mix » énergétique). Le risque existe que les acteurs économiques européens subissent des contrecoups importants en termes de délocalisation et de concurrence déloyale de la part d’acteurs qui subiront des contraintes environnementales moins fortes. Le fait d’être soumis à des normes plus strictes que les voisins peut toutefois aussi constituer un avantage concurrentiel : cela oblige en effet à développer de nouveaux produits et procédés qui donnent de l’avance aux industriels du pays ou de la zone concernée au moment où les autres doivent s’y mettre à leur tour. Il n’empêche : le relatif isolement européen dans ces matières devrait nous conduire à envisager une « taxe carbone aux frontières », c’est-à-dire un dispositif qui permette de s’assurer que les produits qui entrent dans l’Union ont eux aussi acquitté leur écot à la lutte contre le changement climatique. Une mesure défendue notamment de manière convaincante par l’économiste Olivier Godard. Faute de quoi les mesures prises en Europe risquent non seulement de nuire à la production européenne, mais aussi d’être sans effet sur le climat puisqu’elles se traduiraient par davantage d’importations en provenance de pays qui ne font rien pour limiter les émissions. Si nous ne prenons pas ce type de mesures, l’autre risque, qui a déjà commencé à se concrétiser, serait que l’Union abaisse notablement ses ambitions en matière environnementale pour protéger ses industries. Il ne s’agit pas cependant de mesures « protectionnistes » au sens où il s’agirait d’avantager les productions européennes, mais simplement d’assurer aux producteurs européens des conditions comparables vis-à-vis des contraintes environnementales que leur fabrication entraîne.
Bref, même s’il n’est pas question à mon sens de s’inscrire dans une perspective de « démondialisation » et de repli sur soi, il est urgent, tant sur le plan strictement industriel que sur le plan écologique, de doter l’Europe de politiques plus actives vis-à-vis de ses partenaires commerciaux et plus protectrices de son marché intérieur. Tout en arrêtant, a contrario, de chercher à imposer une ouverture forcenée à nos partenaires du Sud. Une évolution en ce sens implique cependant de surmonter à la fois l’opposition des États membres, et en particulier de la France, qui ne veulent pas céder de prérogatives à l’Union en la matière et l’inertie des multinationales européennes, pour lesquelles le marché européen ne constitue plus un enjeu majeur. L’ampleur des déséquilibres qui se sont creusés entre l’Europe et la Chine pourrait finir par faire céder ces barrières. Ainsi que les contraintes imposées par la crise écologique.
Guillaume Duval
