Par Claude Dilain, maire de Clichy-sous-Bois

Introduction :

Je ne suis pas Merlin l’Enchanteur ». En prenant les rênes du ministère de la Ville en novembre dernier, Maurice Leroy a d’emblée admis qu’il ne fallait pas attendre de lui des miracles… Le mérite de la franchise, dira-t-on ? Un cruel aveu d’impuissance surtout.

La politique de la ville,  depuis son apparition avec le programme Habitat et Vie Sociale en 1977, puis ses multiples inflexions, ponctuées par la création d’un ministère de la Ville en 1991, est l’objet de critiques et de discussions passionnées. Les annonces politiques et les « plans Marshall » se sont succédés en réaction aux émeutes ou  évènements, souvent dramatiques, dans les banlieues sensibles, mais n’ont pas réglé les problèmes de fond.  Aujourd’hui, les banlieues continuent de faire peur, et trop d’élus continuent d’attiser cette peur, agitant comme un chiffon rouge les questions de sécurité ou d’immigration, réelles mais réductrices.

Les évaluations et les diagnostics sur la politique de la ville sont nombreux quoiqu’en disent certains. Le dernier rapport en date, des députés Goulard et Pupponi (octobre 2010), met pourtant en évidence la difficulté à évaluer la politique de la ville. Le rapport 2010 de l’ONZUS (Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles) montre, lui, que les 751 quartiers classés « zones urbaines sensibles » en France peinent à combler les écarts qui les séparent du reste de la population, en terme de chômage, de revenus, de logement, de santé ou d’insécurité.

Ces résultats ne sont pas à la hauteur des formidables défis posés par les banlieues populaires. Qui cependant pourrait dire ce que serait l’état des banlieues sans la politique de la ville ? Est-elle réellement en position de diminuer les écarts sociaux et territoriaux existants ? Le risque est d’imputer à la politique de la ville des échecs dont les facteurs d’explication dépassent de loin la portée des moyens qui sont les siens .

La question des banlieues est au cœur des enjeux d’avenir de la société française. Mais relever ce défi n’est sans doute pas l’objet de politiques sectorielles ou de la seule politique de la ville. Les banlieues interrogent directement le politique et la société française dans son ensemble.

Des défis trop lourds pour la seule politique de la ville

Si la politique de la ville est difficile à appréhender, c’est sans doute car dès sa création elle pâtit d’un péché originel. Est-ce vraiment une politique ? A-t-elle vraiment pour objet la Ville ?

Des objectifs peu précis.

Une politique se définit par la détermination de ses objectifs et la volonté politique de les atteindre. Or les objectifs de la politique de la ville sont trop vagues et ont oscillé au fil des gouvernements. S’agit-il simplement « d’aider les quartiers en difficultés » ? De « réduire les écarts » en favorisant la mixité sociale et les brassages de population, ou de renforcer les moyens et l’accompagnement social des populations les plus fragiles, dans des zones de relégation ? De faire de la rénovation urbaine ? En fait, les maires de banlieue ont souvent l’impression que leur mission est plutôt de maintenir le calme dans les ghettos…

Des moyens éclatés et insuffisants

Répondre à ces objectifs peu clairs relève de la gageure, d’ailleurs  les ministres, -ou plus souvent hélas- les secrétaires d’Etat successifs à la politique de la ville, ont disposé de moyens limités et éclatés, qui ne leur ont pas donné la légitimité nécessaire pour peser  sur l’interministériel. De même, la Délégation Interministérielle à la Ville qui initialement, dirigée par Yves Daude, devait être un animateur puissant de la politique de la ville, n’a cessé de voir diminuer son influence. On a finit par la réduire à un « Think tank », ou un « Secrétariat ».

Le rapport Goulard /Pupponi relève ainsi que dans la LOLF, la politique de la ville est concernée par non moins que 31 programmes budgétaires, alors que le montant affecté à la politique de la ville n’était en 2009 que de 3,62 milliards d’€ soit 0, 96%  du budget général de l’Etat. Ces chiffres montrent à quel point la politique de la ville est restée marginale dans l’action de l’Etat, et s’est heurtée au fonctionnement des grands ministères régaliens, tels que l’Intérieur, l’Education ou les Finances, pourtant parmi les premiers concernés. Pire, les financements « politique de la ville » se sont souvent substitués aux financements de droit commun,  sans réussir à masquer un désengagement de l’Etat dans de nombreux quartiers.

Exemple : les crédits éducatifs de la politique de la ville sont dédiés à l’accompagnement scolaire et au dispositif de réussite éducative, qui accompagne individuellement les élèves les plus en difficulté. Ces crédits sont affectés au temps périscolaire, utilisés à bon escient, mais ne touchent pas au coeur du problème, celui de la formation et des apprentissages des jeunes dans notre système scolaire. L’articulation entre actions « politique de la ville » et Education Nationale ne relève trop souvent que du bon vouloir des acteurs locaux, au lieu de se faire au plus haut niveau de la conception des politiques publiques. Comme si un peu d’aide aux devoirs pouvait suppléer une véritable orientation politique. L’échec scolaire dans les quartiers sensibles est clairement un défi pour les politiques éducatives de droit commun.

Une politique de la ville qui ne s’adresse pas à la Ville.

Les moyens de la politique de la ville se sont d’abord concentrés sur les Zones Urbaines Sensibles (ZUS), auxquelles se sont superposés de nouveaux zonages d’intervention (ZFU, ZRU, quartiers ANRU, CUCS…). Cette géographie prioritaire est complexe et illisible pour les citoyens. Si elle a permis une meilleure – et nécessaire- connaissance statistique de certains quartiers, l’utilisation intensive de ces zonages a eu pour conséquence de stigmatiser et de créer de nouvelles frontières, de réduire la politique de la ville à une « politique de quartiers », au lieu d’une politique globale qui rassemble et participe d’une vraie cohésion territoriale.

Ces quartiers sont parties prenantes des villes, ne l’oublions pas ! Le zonage a aggravé l’indifférence et l’égoïsme et la dé-responsabilisation des autres parties des villes et agglomérations.

« La dictature de l’outil »

Les dispositifs politique de la ville ont été appliqués uniformément sur le territoire, masquant la grande hétérogénéité des banlieues.  Au lieu d’adapter les outils aux territoires, ce sont les villes  qui ont dû s’adapter aux dispositifs nationaux au risque de tomber dans une « dictature de l’outil » déconnectée des réalités territoriales. Il faut par exemple distinguer les villes « pauvres » telles que Clichy-sous-Bois, Sarcelles ou Sevran, considérées comme de véritables ghettos, des villes « riches » ayant des quartiers sensibles (Toulouse par exemple) qui ont des moyens et des échelles d’intervention différentes.

Les nombreux changements de ministres ont de plus induit une grande discontinuité dans les politiques  publiques menées, alors que c’est de long terme dont les territoires ont besoin. La création  d’ outils adaptés , à partir de la connaissance de ces territoires et de leurs habitants (et non le contraire) et dans le cadre d’un véritable partenariat entre le maire et l’Etat est  plus que nécessaire. Aujourd’hui, cessons l’hypocrisie, malgré l’expérience accumulée, ce partenariat  reste trop lié à la bonne volonté des acteurs, et non pas à un mode de gouvernance équilibré entre les différents partenaires, notamment financiers.

Propositions pour améliorer la politique en faveur des banlieues et « recréer de la ville »

Pour améliorer les politiques en faveur des banlieues et faire des villes solidaires, plusieurs principes forts doivent être posés :

Une volonté politique forte

Lutter contre les inégalités territoriales impose une volonté politique forte. A la barre, il faut au moins un ministre d’Etat ou un DIV (Délégué Interministériel à la Ville) capable d’agir et d’animer une réelle interministérialité, comme l’a été Yves Dauge en 1988. Ce pilotage doit permettre une véritable mobilisation des services publics de droit commun dans tous les quartiers, avec des objectifs clairs.

Dépasser la dichotomie entre l’humain et l’urbain.

Le débat qui oppose l’urbain et l’humain depuis la création de la politique de la ville est absurde. Hélas, il s’est traduit dans la réalité, à l’image de la création concomitante de deux agences distinctes, l’ANRU et l’ACSE, pour gérer respectivement la rénovation urbaine et le « social ». Or les deux doivent être menés de front et articulés. La politique de rénovation urbaine initiée par Jean-Louis Borloo en 2003, qui a réellement donné un espoir de changement et de nouvelles perspectives aux habitants des quartiers concernés, sera un échec si l’humain ne suit pas. D’évidence, les logements neufs ne peuvent compenser toutes les autres difficultés rencontrées par ces habitants (chômage, insécurité, enclavement, absence d’infrastructures).

Le  « contrat unique de développement humain et de renouvellement urbain » proposé par le Parti Socialiste peut être une solution à ce manque d’articulation, à condition qu’il soit opposable et fixe des objectifs clairs et évaluables. Il faut donc que ce Contrat unique proposé aux collectivités, à l’Etat, aux bailleurs, aux représentants de l’Etat et aux associations, comprenne deux volets qui se complètent : le volet urbain (logement, équipements publics, cadre de vie, transports, réseaux numériques, etc.) et le volet humain (emploi, réussite éducative, santé, etc.), permettant de mobiliser le droit commun : là où le chômage est élevé, il est possible d’innover avec des « contrats d’autonomie », mais comment accepter que des territoires où près d’un jeune sur deux est au chômage, il n’y ait pas d’agence Pôle emploi ? Et que les moyens des Missions Locales ne cessent d’être réduits ?

Il faut surtout rétablir l’égalité entre les territoires. S’il existe des « ghettos » c’est parce qu’on laisse se concentrer dans certaines villes, lieux de relégation, les populations les plus précaires, laissant se créer des grandes zones d’insalubrité, de misère et de violences sans que la ville concernée puisse seule résorber ces problèmes, et sans qu’une solidarité réelle entre les villes ne vienne corriger ces processus.

Il faut tout faire pour accomplir ce que le parti socialiste appelle la  « réunification nationale ».

Des fonds de péréquation existent, et jouent un effet de rattrapage important pour les villes les plus pauvres (les dotations de péréquation représentent 40 % du budget de fonctionnement de la ville de Clichy-sous-Bois). Mais ces dotations sont annuellement remises en cause, et font craindre chaque année aux villes concernées de ne pas avoir un budget suffisant pour assurer leurs missions de base. Elles sont, en outre, trop faibles pour rétablir l’égalité entre les territoires, et fonctionnent avec des effets de seuils qui privent nombre de villes qui en auraient besoin, par rapport à d’autres villes qui en bénéficient parce qu’elles possèdent quelques quartiers en difficulté, alors qu’elles auraient les moyens internes de compenser et d’aider ces quartiers.

Lutter contre les inégalités territoriales impose donc une solidarité financière accrue entre les territoires, par une profonde réforme des finances locales, à ce jour toujours repoussée.

Cette refonte doit être liée à l’effort national de construction de logements, favorisant les villes construisant des logements sociaux et pénalisant beaucoup plus fortement les villes ne respectant pas la loi SRU, dont les exigences devraient être étendues à 30 % (dont 15% de logements très sociaux).

Penser la ville dans son ensemble et recréer de l’urbanité. Ces solutions ne peuvent se trouver à l’échelle d’un quartier, mais à l’échelle de la ville et de l’agglomération. Les approches intégrées du Grand Lyon ou de Lille Métropole entre ville centre et périphéries font ainsi de ces villes des réussites en matière de politique de la ville. Penser le futur des quartiers à l’échelle de certaines villes en région parisienne reste une aberration. Quelle cohérence territoriale lorsque les PRU se concentrent en Seine Saint Denis… ainsi que les relogements liés au DALO (Droit au Logement Opposable), si ce n’est de continuer à concentrer les problèmes sociaux dans les même zones de relégation ? En ce sens, les discussions ouvertes par les élus au sein de  Paris Métropole depuis 2006, et aujourd’hui  mises en débat avec le Grand Paris, au delà de la simple question des transports, sont positives et vont dans le sens d’une réelle vision en terme d’aménagement du territoire et de la ville que nous souhaitons pour le XXIè siècle.

Conclusion : Les banlieues sont au cœur des enjeux d’avenir

La société et les hommes politiques qui la gouvernent ne doivent se poser qu’une seule question : souhaitons-nous avoir au sein de notre société  des citoyens à part entière, ou laissons-nous, au contraire, des citoyens vivre entièrement à part ? Rien de sert d’inventer de nouveaux systèmes ou outils s’il n’y a pas au préalable de volonté politique réelle.

La société française s’offusque quand elle découvre la réalité de ces territoires de relégation et les conditions de vie de ces habitants mais finalement, ne préfère-t-on pas savoir « ces gens » entre eux et non pas près de chez soi ? Au delà du débat gauche/droite, les dissensions de la société française semblent se creuser entre les « humiliés » et ceux qui essaient de se protéger de ce sentiment de déclassement.

L’étude des politiques de la ville fait apparaître un problème beaucoup plus large. Quand la République exclut une partie de ses citoyens en ne leur offrant pas les mêmes politiques et, de ce fait, pas les mêmes droits, c’est la société dans son ensemble qui est en danger.

Ce débat est essentiel, et doit être affronté de manière saine. Les conséquences d’un débat mal posé, tel qu’il a pu l’être avec le déplorable débat sur l’identité nationale, font le lit d’une montée des peurs, du populisme et des extrêmes. Il y a aujourd’hui en banlieue un repli citoyen inquiétant illustré par la forte abstention aux élections et la faible participation aux choses politiques. Prisme grossissant de notre société, la banlieue nous impose d’en regarder sans détour les atouts et les difficultés et de parler de tous les sujets sans se voiler la face : immigration, violence, montée en puissance de systèmes mafieux dans certaines villes, afin de les affronter et de recréer de la ville-urbanité, des lieux où le citoyen aura toute sa place.

A cette question fondamentale et redoutable, on ne peut apporter d’éléments de réponse sans commencer par un diagnostic. Or les évolutions actuelles menacent l’école dans sa fonction même. Elles l’atteignent en son cœur.

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Le 2 mars 2010, le garde des Sceaux a présenté son avant-projet de réforme de la procédure pénale, aujourd’hui quasi unanimement décrié. Le Syndicat de la magistrature a immédiatement dénoncé l’architecture profondément viciée de cette réforme qui supprime un juge indépendant pour confier tous les pouvoirs d’enquête à un parquet plus que jamais soumis à l’exécutif, et ce d’autant plus que la Chancellerie refuse obstinément d’aborder la question pourtant cruciale du statut du ministère public.

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Les modalités de la mise au travail, notamment le type d’organisation du travail, de gestion et de mobilisation des salariés, influencent de façon décisive leur rapport au travail, leur vécu du travail. Elles conditionnent les formes d’adaptation au travail, la possibilité de le domestiquer, de se l’approprier, et de résister à ses effets les plus pénibles.

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Michel Wieviorka est sociologue au Centre d’analyse et d’intervention sociologique (CADIS).

La Revue socialiste : Que pensez-vous des termes dans lesquels est posé par Nicolas Sarkozy le débat sur « l’identité nationale ? » Y a-t-il une crise particulière aujourd’hui du sentiment national ?

Michel Wievorka : En 1987, Jacques Chirac, alors premier ministre, confiait au vice Président du Conseil d’Etat, Marceau Long, la présidence d’une Commission de la nationalité, dont les travaux, retransmis en direct à la télévision, et publiés dans la collection 10/18 (plus de mille pages, sous le titre : Etre Français aujourd’hui), répondaient à de vives inquiétudes. La France, en effet, découvrait l’islam, en passe de devenir la deuxième religion du pays, elle prenait conscience, tout à la fois, de l’épaisseur historique de son passé d’immigration, et des formidables transformations qui affectaient alors les immigrés récents et leurs enfants. Il s’agissait, au fil d’un processus d’écoute et d’échanges bien pensé et construit, de définir clairement les enjeux et, in fine, de contribuer à apporter des réponses apaisantes à des questions qui se posaient avec acuité. Pour Marceau Long, tout au long de cette présidence, il était indispensable d’obtenir un consensus, alors même que la Commission était composée d’un spectre diversifié de personnalités, dont certaines ont considérablement bougé tant les auditions et les débats apportaient des connaissances et des perspectives susceptibles de mettre en cause les idéologies et les idées toutes faites.

Rien de tel, cette fois-ci. Les difficultés économiques et les injustices sociales sont bien plus lancinantes, pour les Français, que leur identité nationale, dont rien ne dit qu’il y a urgence à en débattre aujourd’hui. De plus, la façon dont a été lancée, puis organisée la consultation risque au mieux de ne rien apporter de neuf, et au pire, de créer bruit, confusion et polémiques mal informées que de clarifier les enjeux et d’apaiser les esprits. Est-il vraiment besoin, en effet, de faire de l’identité nationale un problème, ou une question ? Est-il besoin de la définir à nouveaux frais ? Ce type d’exercice a souvent mobilisé les savants, et les politiques, et depuis qu’elle a été lancée, l’initiative du pouvoir suscite d’abondance de doctes dissertations et d’énergiques déclarations de foi, notamment dans la presse. Mais qui lit réellement toute cette prose, et qui en fait son miel ? Le chef de l’Etat n’a-t-il pas des conseillers pour lui apporter les éléments de discours qui lui permettront d’aider son camp dans la bataille électorale des régionales ?

On sent bien, pourtant, que derrière l’ « identité nationale », se profilent d’importants dossiers. Le premier est celui des phénomènes migratoires. Mais ceux-ci sont réduits à la seule question de l’immigration, et à l’image d’un mécanisme unique, qu’on peut appeler, pour aller vite, l’intégration. Or des Français émigrent, et parmi les migrants, certains sont en transit, n’ont aucun objectif d’installation dans notre pays – ce qu’ont révélé depuis près de dix ans l’ouverture, puis la fermeture du Centre de Sangatte, avant les opérations éthiquement choquantes et de surcroît contre-productives visant à mettre fin à la « Jungle ». Beaucoup parmi les migrants veulent avant tout pouvoir circuler, il est plus important pour eux d’obtenir un passeport français, qu’une carte nationale d’identité, je renvoie par exemple à l’excellente étude d’Alain Tarrius  sur  La mondialisation par le bas (Balland, 2002). Les migrants apportent avec eux des éléments culturels, et contribuent aux transformations de la culture du pays ; ils contribuent à l’invention de diasporas, dont les membres peuvent à la fois être 100% français et se sentir tout aussi pleinement partie prenante dans des réseaux inter ou transnationaux. Ils connaissent des difficultés sociales particulières. Plutôt que de parler abstraitement et idéologiquement de l’identité nationale, mieux vaudrait aborder de front de tels enjeux.

L. R. S. : Nous vivons dans une société plus diversifiée culturellement, ouverte sur le monde, engagée dans l’Union Européenne, c’est une donnée qui ne changera pas. Comment, dès lors, poser la question de l’unité et de la diversité ?

M. W. : Derrière l’ « identité nationale », il y aussi une hantise, celle de voir les logiques de fragmentation culturelle, voire raciale, l’emporter sur notre capacité de vivre ensemble. Il est vrai  que depuis la fin des années 1960, toute sorte de mouvements politiques, sociaux et culturels ont demandé la reconnaissance d’identités particulières, et les ont installées dans l’espace public. Cela a commencé avec les mouvements régionalistes, occitan, breton, ou corse notamment ; puis les mouvements religieux comme avec une partie des juifs de France, qui sont devenus particulièrement visibles dans notre vie collective. Enfin, sont venus d’autres groupes, religieux, et tout particulièrement avec l’islam, mais aussi nationaux ou diasporiques. Et in fine, la question noire a éclaté dans le débat public, au point que certains chercheurs parlent de retour de la race.

Dans cette montée en puissance de la « diversité », certains secteurs modernisateurs au sein du patronat jouent un rôle récent, mais décisif, avec leurs intellectuels organiques, en particulier sous l’égide de l’Institut Montaigne. Car pour une entreprise, jouer la carte de la « diversité », c’est envisager un management ouvert à des individus venus d’horizons variés, ce qui peut rendre plus efficace, notamment pour des groupes multinationaux ; c’est se donner les moyens d’explorer avec bonheur des niches nouvelles, ethniques par exemple, comme on le constate dans le secteur des produits cosmétiques ; c’est, aussi, protéger et valoriser son image, éviter qu’elle ne soit ternie par des accusations de discrimination ou de racisme.

Il s’opère ainsi une convergence étonnante, où des acteurs différents, à partir de préoccupations fort éloignées, sont susceptibles de se retrouver portés par la même thématique de la diversité : groupes demandant reconnaissance de leurs souffrances historiques, et/où des injustices dont pâtissent leurs membres aujourd’hui ; organisations en lutte contre les discriminations et le racisme ; entrepreneurs modernisateurs. Ce qui ne se traduit pas en polarisation politique simple : sur ces enjeux, gauche et droite sont divisées, autant qu’elles s’opposent.

La tentation, ici, est de réduire ces questions à un conflit élémentaire, entre « communitarians » et « liberals », selon la terminologie du débat anglo-saxon des années 80 et 90, ou entre « Républicains » et « Démocrates dans le vocabulaire de Régis Debray au milieu des années 80. Mais si l’on veut penser, tout à la fois, l’unité et la diversité dans notre pays, il me semble qu’il faut chercher à se dégager de ce type d’opposition, et chercher au contraire les modalités, théoriques, ou abstraites, mais aussi pratiques, ou concrètes, d’une articulation. Nous devons apprendre à concilier l’inconciliable, le respect inconditionnel des valeurs universelles, la raison, le droit, et la reconnaissance des particularismes identitaires, des différences.

L. R. S. : Que nous apprennent les autres expériences nationales, en Europe et dans le monde ? Les problèmes ne sont pas que français…. Comment penser le « global » aujourd’hui ?

M. W. : Ces discussions ne sont pas neuves, ni propres à notre seul pays. Depuis une quarantaine d’années, elles envahissent le débat public, le point de départ, selon mi, ayant été la question des identités régionales. Mais elles ont beaucoup évolué. Elles ont d’abord ignoré les dimensions sociales qui peuvent être liées à des enjeux culturels ; comme l’a montré la philosophe Nancy Frazer, il est indispensable de marcher sur les deux jambes, de penser social, et pas seulement culturel. De plus, la religion est venue compléter la culture, de façon parfois confuse – car où s’arrête l’une, où commence l’autre ? Ce n’est pas toujours évident. Et surtout, nous apprenons chaque jour davantage à « penser global », à envisager ces questions en les inscrivant dans plusieurs espaces –mondial, régional (l’Europe), national, local.

C’est pourquoi les comparaisons internationales sont utiles, mais insuffisantes. Lorsque nous comparons notre expérience nationale avec celle d’autres grands pays, Etats-Unis, Royaume-Uni, Canada, etc., nous mesurons mieux nos spécificités, notre culture politique et son poids : la France est bien plus « républicaine » que d’autres pays, elle aurait d’ailleurs beaucoup à apprendre de la Turquie, dont le kémalisme, version turque de notre conception républicaine, en difficultés, devient une incantation idéologique s’appuyant sur la capacité de répression de la police et de l’armée. Les comparaisons sont intéressantes aussi lorsqu’il s’agit des politiques publiques et des consultations qui les préparent ; ainsi, le gouvernement du Québec, en confiant à l’historien Lucien Bouchard et au philosophe Charles Taylor le soin d’animer une commission sur les « accommodements raisonnables » a-t-il fait œuvre certainement bien plus utile que notre gouvernement avec sa démarche politicienne –leur rapport, disponible en ligne, mérite d’être lu par tous ceux qui s’intéressent à ces questions, il montre en particulier comment les médias ont créé l’emballement, et exacerbé artificiellement  l’inquiétude des Québécois sur leur identité nationale.

Mais au-delà de la comparaison internationale, il me semble indispensable d’en appeler à des réflexions « globales ». Si nous nous intéressons, par exemple, à l’immigration : nous devons non seulement comparer avec d’autres expériences nationales, américaine, anglaise, etc., nous devons aussi, et surtout, voir comment les migrants circulent et se situent dans des espaces qui ne se limitent pas au seul cadre de l’État-nation d’arrivée et, éventuellement, de départ, comment ils contribuent à des changements et des débats non seulement dans la société d’arrivée, mais aussi dans les pays d’où ils viennent, qu’ils traversent, ou qu’ils voudraient pouvoir rejoindre. Comment, aussi, ils constituent des réseaux dont l’échelle peut être planétaire, d’entraide économique, de communication, de diffusion culturelle, religieux, etc.

Tout ceci, et bien d’autres points qui méritent examen, réflexion, discussion, n’a pas besoin d’une soi-disant consultation sur l’identité nationale pour apparaître comme une exigence. Et nous aurons des idées bien plus claires, bien moins idéologiques sur cette fameuse identité nationale si nous abordons directement ces enjeux.